耕地保护_农户、地方政府与中央政府的博弈分析

2011 年第 4 期
（ 2） 当中央政府进行耕地保护监督检查，但地方政府不
进行 耕 地 保 护 时，中 央 政 府 支 付 的 成 本 为 监 督 检 查 成 本
（ DCC ） ，其收益为对地方政府的经济处罚 （ F） ； 地方政府不 进行耕地保护的成本为政绩的损害 （ PL ） 和经济处罚 （ F） ， 其收益为进行耕地保护时的成本，即 CL。
既有研究没 有 对 影 响 耕 地 保 护 的 各 行 为 主 体 进 行 分 析， 也没有对各行为主体之间的博弈情况进行探讨。基于此，本 文试图通过对耕地保护过程中各行为主体目标的分析，构建 中央政府、地方政府、农 民 三 方 博 弈 模 型， 探 讨 耕 地 保 护 过 程中三者的行为决策，为切实有效地实施耕地保护提供可资 参考的政策建议。
表1
中央政府和地方政府的策略博弈
参与主体及策略
中央 监督检查 （ α） 政府 不监督检查 （ 1 － α）
地方政府
保护 （ 1 － β）

不保护 （ β）
BC － CC，BL － CL BC， － CL
F － DCC，CL － F － PL 0，CL
在给定 β 的情况下，中央政府进行监督检查 （ α = 1） 和 不进行监督检查 （ α = 0） 的期望收益分别为：
耕地保护： 农户、地方政府与
*
中央政府的博弈分析
○ 许恒周
［摘要］ 在耕地保护过程中，中央政府、地方政府与农户各行为主体的目标不一致，导致耕地保护 政策绩效较低。针对这一问题，本文首先对各行为主体的耕地保护目标进行了探讨，在此基础上， 采用博弈理论，构造了各行为主体的动态博弈模型。结果表明，在耕地保护体系中，约束各方行为 一致的重要措施就是要加大中央政府的监督检查成本的投入、加强对地方政府违法行为的处罚和提 高对农民保护耕地的经济补贴等。 ［关键词］ 耕地保护； 博弈； 中央政府； 地方政府； 农户 ［中图分类号］ F323. 4 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1006—012X （ 2011） —04—0065 （ 04） ［作者］ 许恒周，讲师，博士，天津大学管理学院，天津 300072
一、我国耕地保护过程中行为主体目标
1． 中央政府耕地保护目标 中央政府作为公共利益代表与社会公共事务的核心，承
* 基金项目： 本文系教育部人文社会科学研究一般项目 “农民阶层分化、产权偏好与农村土地流转研究” （ 09YJC630164） 的阶段性成果之一。
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REFORM OF ECONOMIC SYSTEM 担了具有正外部性的保护耕地的责任。从公众利益出发，中 央政府保护耕地的目的是为了弥补耕地保护的市场缺陷，保 障国家的粮食安全、维持社会稳定，耕地保护的重点在于维 持耕地数量的动态平衡。［23］应该说，中央政府的目标既包括政 治目标，也包括经济目标。政府保护耕地的动机由最初单纯 注重耕地数量，确保粮食安全上升为以确保粮食安全为根本， 同时注重调整耕地保护与经济、社会的协调可持续发展，并 关注土地生态环境。
2． 地方政府耕地保护目标 地方政府是一个经济人，它与中央政府的目标并不总是 一致。中央政府代表国家进行耕地保护的行为动机是保障国 家粮食安全、生态安全以及保证社会和经济的可持续发展等。 而地方政府 的 主 要 目 标 是 在 不 损 害 中 央 政 府 利 益 的 前 提 下， 发展本地经济、增加地方政府官员的收益，包括： 职务升迁、 表彰奖励和其他的隐性收入等。［24］这就是詹姆斯·M·布坎南 提到的地方政府的 “内部性”，即公共机构尤其是政府部门及 其官员追求自身利益或者组织自身的目标而非公共利益或者 社会福利。［25］地方政府的这种 “内部性” 动机也是造成耕地 保护中出现 “政府失灵” 的主要原因。 我国各级地方政府都是独立的利益主体，其核心利益是 追求地方经济增长，增加地方财政收入，提升官员个人政绩。 在目前的经济增长模式下，在缺乏强大的政治或行政压力的 情况下，地方 政 府 往 往 怠 于 执 行 国 家 耕 地 保 护 政 策 或 法 规， 甚至默许辖区内用地单位违法侵占耕地的行为。 3． 农户耕地保护目标 在以家庭承包责任制为主，统分结合的双层经营体制下， 农户是农业生产的微观组织主体，是耕地的直接使用者和耕 地保护的主要承担者。农户的耕地保护意愿、耕地利用方式 等都会对耕地保护起到促进或阻碍作用。农户对耕地的保护 主要有两层目标： 一是在当前家庭承包制下，耕地已经成为 农户的一种资产，是他们的一种财富积累； 二是通过对耕地 的合理利用，获得经济收入。 农户作为耕地保护的微观主体，他们保护耕地可以获得 一定的经济收益，但耕地保护的社会价值和生态价值等却不 能体现在市场价格之中。农户承担保护耕地的全部成本，耕 地保护的社 会 价 值 和 生 态 价 值 却 被 其 他 社 会 成 员 无 偿 享 用， 抑制了农户保护耕地的积极性。同时，农户作为理性经济人， 在经济活动中追求利润最大化。在城市化进程中农户虽有保 护耕地的意识，但并未付出保护耕地的行为，反而受到城市 化建设中非农化用地高效收益的影响，倾向于将持有的土地 非农化利用，根源就是农地私人配置的目的是追求自身利益 的最大化。
目前，众多国内学者对耕地保护从不同角度进行了研究。 主要集中在以下几个方面： 一是运用相关理论对耕地保护主 体的行为 进 行 分 析， 如 博 弈 论、 公 共 选 择 理 论、 委 托———代 理理论、土地产权理论等； ［1 ～ 6］二是对耕地保护政策绩效进行 评价与测度，并对政策失灵进行探析； ［7 ～ 12］三是从区域协调、 合作的视角来解决耕地保护问题； ［13，14］四是从经济补偿机制、
（ 3） 当中央政府不进行监督检查，而地方政府进行耕地
保护时，此时，中央政府的支付成本为零，其收益为 BC； 地 方政府进行耕地保护的成本为 CL，其收益为零。
（ 4） 当中央政府不进行监督检查，地方政府也不进行耕
地保护时，此时，中央政府的成本和收益均为零； 地方政府
的收益为 CL，其成本为零。博弈双方的收益矩阵如表 1 所示：
二、耕地保护过程中各行为主体动态博弈分析
1． 基本理论假设 在中央政府、地方政府和农户进行耕地保护的博弈进程 中，为使博弈模型简化，笔者做出以下假设： （ 1） 假定地方政府只有一级，包含省、市、县、乡四级 政府。 （ 2） 假定中央政府、地方政府、农户都是理性经济人， 他们在实施耕地保护过程中都追求个人利益的最大化和成本 的最小化。 2． 耕地保护过程中中央政府与地方政府的动态博弈 中央政府和地方政府在耕地保护中形成的博弈模型的基 本要素如下： 参与者： 中央政府为 CG，地方政府为 LG，则参与者集合 为 I = ｛ CG，LG｝ ； 策略空间： 中央政府的策略空间为 SCG = ｛ 监督检查，不 监督检查｝ ，其中，中央政府进行耕地保护监督检查的概率为 α； 地方政府的策略空间为 SL G = ｛ 保护耕地，不保护耕地｝ ， 其中地方政府不进行耕地保护的概率为 β。 此时，中央政府和地方政府各自的支付函数如下： （ 1） 当中央政府进行耕地保护监督检查，同时，地方政 府也采用保护耕地策略时，此时，中央政府的支付成本 （ CC ） 为监督检查的直接成本 （ DCC ） 和对地方政府的奖励 （ 包括 对农民的农业补贴） （ A） ，中央政府的收益 （ BC ） 则为耕地 保护带来的粮食安全和 社 会 稳 定 （ BC FS ） 、生 态 环 境 的 改 善 （ BC EC ） 和耕地资源可持续利用 （ BC LU ） ； 地方政府进行耕地 保护 的 成 本 （ CL ） 包 括 执 行 耕 地 保 护 政 策 的 直 接 成 本 （ DCL ） 、减少农地非农化导致的土地出让收益损失 （ LL ） 、非 农产业发展受限导致的财政税收减少 （ TL ） ，地方政府保护耕 地的收益 （ BL） 为因保护耕地带来的政绩 （ BP ） 和中央政府 给予的奖励 （ 扣除发给农民的农业补贴 AP） （ A － AP） 。
农户耕地保护补偿认知与意愿等角度进行研究。［15，16］ 除此之 外，还有学者从土地财政、粮食安全与耕地保护关系为视角 进行研究。［17，18］
国外学者主要从农地生态保护、［19］农地发展权、［20］农地保 护政策［21］等角度进行了分析，此外，还有学者从农民、规划 者与城市居民之间如何协作进行耕地保护进行了探讨。［22］
经济体制改革
政府在耕地保护过程中具有双重身份，一方面是利用耕地资
源发展经济，另一方面是作为耕地保护的 “代理人” 对耕地
保护绩效负责。因此，在 耕 地 保 护 过 程 中， 农 户 和 地 方 政 府
虽然我国已建构了较为完整的耕地保护制度体系，但耕 地保护效果却并不乐观。从 1985 ～ 2008 年，全国耕地面积共 减少了 346 万公顷，年均减少 15. 1 万公顷。为什么保护耕地 的难度会如此之大？ 为什么规划用地指标轻易就被突破？ 究 其原因，很大程度上可归结为耕地保护政策的执行不力，而 耕地保护政策执行力的欠缺，其中很重要的一个原因是在耕 地保护中存在多种不同类别的利益冲突。包括中央政府、地 方政府和农民集体。能否协调好耕地保护的利益冲突就成为 能否守住 1. 2 亿公顷 （ 18 亿亩） 耕地红线的关键。但在现实 中，农民、集体和政府作为 “理性经济人” 在权衡耕地保护 利益冲突时，存在各自的利益及价值取向，这严重影响了我 国耕地保护政策的运行效果。
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NO． 4． 2011
4． 各行为主体耕地保护目标差异 国家保护耕地总战略目标是确保粮食安全，保证耕地总 量动态平衡，也就是保护耕地资源的可持续利用，以满足我 国社会经济发展和人民基本生活需要。中央政府与地方政府 在这一点上，具有目标一致性。但是在经济增长目标的实现 上，各主体又有着冲 突。 在 其 目 标 出 发 点 上， 中 央 政 府 是 以 增加全社会福利水平为出发点，而地方政府则是以地方的经 济增长来谋求其向上级的政绩显示，农民的出发点是个人利 益的最大化。出发点不同，也决定了各主体在进行具体行为 决策时，决策动机与过程的分异，最终导致行为的差异。