农村集体土地征地补偿中应注意的几个问题

农村集体土地征地补偿中应注意的几个问题

——从一件征地补偿纠纷谈起

德江县人民检察院李先赋

【案例：某县中坝村有集体山塘一口，土地下户之前由本村几个村民组轮流管理。2003年10月，村委会通过拍卖方式交给村民张某经营，签订了承包合同，承包期限40年。2013年10月，该县为建设体育馆将山塘予以征收，补偿价款16.8万元。部分村民提出，该补偿款应有全体村民参加分配，要求镇政府将补偿款支付给村委会进行分配。而山塘承包人张某则认为，自己是山塘的承包人，向人民法院提起诉讼，要求镇政府按照其他地块的征地补偿款的支付方式将16.8万元补偿款直接支付给自己。人民法院判决镇人民政府向张某支付山塘征地补偿款16.8万元，村民不服。该判决是否正确？村民不服判决该怎么办？】近几年来，随着农村城镇化和西部大开发进程的加快，征收农用土地用于城镇建设和交通设施建设现象极为普遍，征地补偿纠纷和征地补偿款分配纠纷越来越多。由于这类纠纷往往牵涉面大，有的纠纷涉及整组整村甚至数个村组，只有正确纠纷，化解社会矛盾，才能确保社会会稳定。否则，容易引起多人上访，甚至整村整组上访，带来很大的维稳压力。加之，征地补偿事关村民的切身利益，矛盾纠纷非常容易激化。如何正确处理这类纠纷，是摆在基层司法工作人员和基层党政工作者面前的一个迫切而重要问题。

要正确处理这类矛盾纠纷，必须从以下几个方面着手。

一、认真学习掌握我国农村土地承包法

（一）我国农村土地承包法制定颁布的历史背景

农村土地承包经营我国农民的一个伟大创举，改变了人民公社的生产经营方式和计划经济模式。农民承包土地自主经营，可以根据市场的供求关系，自主地组织生产，打破了过去那种高度集中的计划经营方式，实行“统分结合”双层经营体制，适应了我国市场经济要求。1993年，国家将“农村集体经济组织实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”写进宪法，将其作为我国农村的一项基本经济制度固定下来。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于加强农业和农村工作若干重大问题的决定》明确提出：“要坚定不移地贯彻土地承包再延长三十年的政策，同时抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律，赋予农民长期而又有保障的土地使用权。”从上世纪八十年代初期到本世纪初，

我国农村实行家庭承包经营二十多年来取得的巨大成就，证明家庭承包经营是解放农村生产力发展农村经济的有效方式。以此为背景，2002年8月29日全国人民代表大会常务委员会审议通过《中华人民共和国农村土地承包法》，自2003年3月1日起施行。

（二）《中华人民共和国农村土地承包法》关于两种承包方式的规定

该法有五章六十五条，分为总则、家庭承包、其他方式的承包、争议的解决和法律责任、附则。

关于农村土地的承包方式，该法不仅在第一章总则部分进行了明确：“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”（《农村土地承包法》第三条）而且用专门的章节对“家庭承包”和“其他方式的承包”两种承包方式各自的程序、适用对象、双方权利义务等问题分别作出具体规定。《农村土地承包法》的第二章专门对“家庭承包”作出规定，第三章专门对“其他方式的承包”进行规定。其中《家庭承包》一章分为五节，分别为“发包方和承包方的权利和义务”（第一节）、“承包的原则和程序”（第二节）、“承包期限和承包合同”（第三节）、第四节“土地承包经营权的保护”（第四节）、“土地承包经营权的流转”（第五节）。

总的来看，两种承包方式的性质、功能和承包程序、适用对象、承包内容都是不同的，当让也就适用各自不同的法律规范。

（1）两种承包方式的性质功能不同。家庭承包是集体经济组织内部的承包。由于农村集体所有的土地是是各个集体经济组织成员的基本生活保障，因而这种以农户家庭为单位的土地承包具有强烈的社会保障和福利功能。只要是本集体经济组织的成员，不论男女老幼，不考虑劳动能力大小、身体健康与否、文化程度高低，人人均等，人人有份。这种承包方式属于“统分结合”双层经营体制中“分”（即以农民家庭为单位分散自主经营）的成分。而其他方式的承包，指的是对“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地”，通过招标、拍卖、公开协商等方式进行的承包，承包主体通过市场化的竞争方式取得承包经营权。这种承包不具有对承包人的社会保障和福利功能，而具有明显的商业性质。因而有人又将其他方式的承包称为“有偿承包”、“经济承包”或者“商业承包”。不论是招标、拍卖、公开协商中的哪一种方式，都是为了最大限度的开发利用土地资源，追求的是发包收益最大化。这种承包本质上属于普通民事行为，这种承包的承包合同实质是民事合同【1】。这种承包方式的的发包方按照承包合同取得收益归集体所有，用于本集体

的公益事业或者集体经济组织成员的分配，仍然是集体经济组织对土地这种农业生产资料的统一经营，本质上应当属于“统分结合”双层经营体制中“统”的成分。

（2）两种承包的承包主体不同。《农村土地承包法》第十五条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”可见，家庭承包的方式是以农户家庭为单位，既不是个人承包，也不能几个家庭共同承包。这种承包方式只能适用于本集体经济组织的成员，非本集体经济组织成员不享有对本集体的土地的家庭承包权。而其他方式的承包，按照《农村土地承包法》第四十七条“以其他方式承包农村土地，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权。”的规定，既可以是本集体经济组织的成员，也可以本集体经济组织以外的其他人，既可以一个人承包，也可以几个人联合起来共同承包，还可以由专业合作社等经济单位承包，但本集体经济组织成员小有优先权。这是基于本集体经济组织成员的利益优先和发集体经济收益最大化的双重考虑。

（3）两种承包的土地不同。家庭承包的土地，一般是不需要整理开发，能够正常耕作生产，有稳定收益的耕地和林地，能够充分实现土地对农民的社会保障和福利功能。而用于其他方式承包的对象，按照按照《农村土地承包法》第四十四条“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的，适用本章的规定。”的规定，采其他方式承包的只能是“荒山、荒沟、荒丘、荒滩等”不宜采用家庭承包方式的农村土地，包括“四荒”等开发利用难度大需要一定投资开发实力和经营管理能力的土地，以及集体的山塘、水库、林场、苗圃、养殖场等无法分割承包或者零星分割后价值贬损的集体土地。

（4）两种承包方式承包程序不同。家庭承包的程序主要有，选举产生的承包工作小组以人人平等、民主协商为基本原则，在均衡搭配土地的基础上拟定、公布承包方案，经三分之二村民或者村民代表同意通过方案后实施承包，最后签订承包合同。“其他方式的承包”是招标承包、拍卖承包和公开协商承包的三种具体承包方式的统称。招标承包即就是发包方拟定发包方案公开发布，有承包意向者前往投标，招标方开标后通过对各投标竞争者的条件进行综合比较，从中选择资信情况良好和经营能力强的农业经营者作为中标方，发包方与其签订土地承包合同的承包方式。拍卖承包是指发包人事先确定并公布拍卖承包经营权的土地情况、经营期限、拍卖地点、拍卖日期等事项，竞买人届时参与现场公开竞价，出价最高者取得土地承包经营权的承包方式。通过招标、拍卖和公开协商等方式对特定的土地进行发包时，本集体经济组织内部成员享有同等条件下的优先权承包权，对外发