关于行政诉讼管辖制度的思考

关于行政诉讼管辖制度的思考

管辖是行政诉讼中一项重要制度，行政诉讼的管辖是关于上下级法院和同级法院之间受理第一审行政案件的权限与分工的法律制度。换言之，它所解决的是公民，法人或者其他组织认为属于法院受案范围的具体行政行为侵犯了自己的合法权益时，向哪一级，哪一个法院起诉的问题。法院的审判权和管辖权，既有联系又有区别。审判权是管辖权的基础和前提，没有审判权也就不可能有管辖权;管辖权是审判权的具体落实，但属于法院受案范围的行政争议，并不是每一个法院都有管辖权。《行政诉讼法》第3章共11个条文的规定就是我国行政诉讼管辖的内容。对于人民法院来说，它具体明确了各法院之间对行政案件的管辖权，即规定哪一个案件应当由哪一个法院受理与审判，不同法院彼此间对行政案件的审理应如何分工。对于公民、法人和其他组织来讲，它就是要解决向哪一个法院起诉的问题。在司法实践中，由于管辖权的确定正确与否往往与能否做到案件的公正审判及裁判结果的顺利执行等总是紧密地联系在一起，有人形象地说：“选准了管辖法院，等于官司赢了一半”，因而人们对于完善管辖的法律规定及提高司法实践水平的要求日益增强。在诉讼法上，违反管辖的法律规定的行为，被视为是严重违反程序法。

一、行政诉讼管辖的特征

1、它是划分法院之间审理行政案件的权限分工制度。行政诉讼管辖仅仅是指法院之间对行政争议、行政案件的管辖权限的划分，而不包括整个国家机关体系在解决行政争议问题上的职能权限划分。另外，我国人民法院体系中除普通人民法院外，还有一些专门法院，如海事法院、军事法院、铁路运输法院等。按照有关司法解释，专门法院不受理行政案件。行政案件概由普通人民法院管辖。

2、它既包括上下级法院之间，也包括同级法院之间受理与审判行政案件的权限分工。也就是说，管辖所要解决既有不同审级法院之间的权限划分问题，也有同级而不同地域法院之间的权限划分问题。是从“横”、“纵”两个方面来确定行政案件的管辖权。本文要解决的是不同审级法院之间的“纵”向权限划分问题。

3、它是关于受理第一审行政案件的权限分工，不包括第二审及再审的问题。虽然我们实行四级两审终审制并有审判监督程序，但无论从理论还是从实践而言，二审和再审程序都不必要建立独立的管辖制度。因为第二审的管辖只是一审管辖依法在审判程序上的继续与延伸，而审判监督是对包括管辖违法在内的审判错误的纠正。所以我们会发现，行政诉讼法关于管辖制度的内容规定，本身并不包含第二审程序的事宜。在执行程序上也有一个由哪个法院负责执行的问题，理论上称之为执行管辖。但是，执行管辖的标准按第一审案件的管辖标准而定。因而行政诉讼管辖所要解决的核心问题正是第一审行政案件的分工与权限。为了更准确地把握管辖的概念，有必要将其与审判权、主管、主审等概念作一分析比较。行政审判权是法律赋予法院的审理与裁判行政案件的权力。它的主要特征就是最终解决争议的权利义务关系，包括主管权、管辖权、裁判权、诉讼指挥权、强制执行权等内容。管辖权是审判权实现形式的一种，审判权又是管辖权的基础与前提。行政诉讼的主管是指人民法院有权审理行政案件的范围。主管所解决的是人民法院与其他国家机关之间在处理行政争议的权限划分问题，而管辖所要解决的是那些人民法院已经获得主管权力的行政纠纷在法院系统内如何确定案件审理的权限分工。换言之，一个行政争议首先要确定是否属于人民法院的主管范围，也就是受案范围，然后才能确定该行政案件应当由哪一个法院管辖。主审是指在法院内部应当由哪一个审判机构具体负责行政案件的审理，而管辖指的是法院与法院之间的权限划分。因此可以说，管辖的确定是前提，主审只是享有管辖权的法院进行的一种内部分工。按照人民法院组织法及行政诉讼法的规定，法院设立行政审判庭，审理行政案件。此外，在许多地方法院还设立了诸如土地法庭、税务法庭等审理特定种类案件的专门法庭，它们也负责审理相应种类的行政案件。

二、行政诉讼管辖的划分原则

行政诉讼管辖的划分原则就是贯穿于行政诉讼管辖的法律制度中的基本思想与主要考虑因素。它是立法关于管辖的精神所在，也体现了立法者制订行政诉讼管辖规定时的基本意图。它由管辖的众多条文规定，同样也应当成为行政诉讼制度实践中指导管辖运用的原则，尤其是在有关条文规定不甚具体、明确的情形下或者发生不一致与冲突的时候。

1、便于当事人诉讼。所谓便于当事人诉讼是指行政诉讼的管辖确定要方便原告、被告等当事人进行诉讼，方便其参加诉讼活动。这里面，既有空间因素，也有时间考虑;既有经济因素，也有行为因素;既有事实因素，也有法律因素等。

2、便于人民法院正确、公正、有效行使审判权。便于法院行使审判权，是行政诉讼管辖中的一个特别意义的原则。我们知道，行政诉讼从审判权角度看，就是一个行使国家审判权的过程。法院是审判权的执掌者，是裁判者，在诉讼中处于特别重要的地位，起着决定性作用。所以，便于法院行使审判权是诉讼管辖的基础与前提，也是我们确定管辖时应当遵循的原则。便于法院正确行使审判权包括正确地查证、认定案件事实，以及对法律规范的正确运用。行政诉讼法规定，基层人民法院管辖第一审行政案件。这一规定就包含了就地、就近，便于查证认定事实的因素。专利权、海关行政案件专业性、技术性较强，由整体素质、水平与条件更好更高的中级法院管辖有利于审判权的正确行使。

3、人民法院负担适当。包括同级法院之间审判工作量的合理分工和上下级法院之间审判力量和审判工作量上的合理分配;具体是指在确定行政诉讼的管辖时要考虑到各级人民法院之间应有一个合理的分工，不能使某一级法院的负担过于繁重。

三、当前我国行政诉讼管辖制度中存在的问题及根源

我国行政诉讼法颁行以来，行政诉讼体系建设取得了很大的成绩。但由于现行的行政诉讼管辖原则，使得法院行政案件依法审判遇到诸多障碍，影响到行政诉讼的司法公正，造成行政审判权不能独立行使，影响了行政案件的公正审理和裁判。在所谓的“民告官”案件中，由于没有重新考量“官强民弱”的现状，自然人、法人和其他组织的权益没有依法得到保护。

1、便于当事人进行诉讼和便于法院公正行使审判权两个因素之间存在着内在的矛盾。如果考虑便于法院公正审判，排除来自其他机关的干扰，就应当由较高级别的法院审理行政案件;如果考虑便于当事人进行诉讼，就应当尽可能地由与当事人住所地较近的基层法院管辖。正是由于立法上