浅谈农村集体产权制度改革存在问题及建议

浅谈农村集体产权制度改革存在问题及建议
发布时间：2021-11-08T02:10:04.704Z 来源：《中国经济评论》2021年第9期作者：丁雪芬
[导读] 农村集体经济产权出现了一些问题，目前，农村集体资产总量不断增加，已成为农村发展和农民共同富裕的重要物质基础。

云南省保山市隆阳区兰城街道办事处云南保山 678000
摘要：农村集体产权关系到农村的经营与经济管理制度，为了顺应改革形式，出台了一系列的改革制度，这是利国利民的举措，是全面深化农村改革的重大任务。

2019年兰城街道办事处根据上级有关会议精神，在辖区内全面开展农村集体产权制度改革，对农村集体资产进行全面清理，摸清家底，有力推进集体资产产权制度改革工作，本文介绍了集体资产产权改革基本情况及做法，总结产权制度改革取得的成效，并分析了产权制度改革中存在的问题及原因，最后指出产权制度改革的3点建议：一是建立合理的盘活机制；二是健全制度，加强管理；三是强化监督，确保产权制度改革民主公开。

关键词：农村集体；产权制度；改革；经济
农村集体经济产权出现了一些问题，目前，农村集体资产总量不断增加，已成为农村发展和农民共同富裕的重要物质基础。

农村经济社会结构正在发生深刻变化，农村集体资产权属不清、责任不清、保护不力等问题日益突出，另一方面，必须看到农村集体所有制改革的复杂性。

它关系到亿万农民的切身利益，涉及到许多法律和政策的修改和完善，对国家、对社会也有一定的作用。

一、农村集体产权制度改革的基本情况及做法
1、加强领导，责任到人。

兰城街道于2019年1月20日印发《兰城街道办事处关于成立农村集体产权制度改革工作领导小组的通知》（兰办发〔2019）11号）文件，成立了组织机构，任命了一些主要领导，其他领导、办事处相关部门负责人、各社区总支书为成员的农村集体产权制度改革领导小组，领导小组下设办公室在办事处经济发展办，明确办公室工作人员。

1月 21 日召开街道级启动会议，对全街道农村集体产权制度改革工作进行了安排部署，会后各社区也分别召开了启动会议及两委扩大会议，成立了由总支书记任组长，社区居委会主任任副组长，居民小组长为成员的工作组，明确专门工作人员，负责本社区的农村集体产权制度改革工作与指导居民小组的农村集体产权制度改革工作。

居民小组成立了以小组长任组长，居民代表、"三老人员"、有威信的居民等为成员的工作小组，负责本居民小组的农村集体产权制度改革工作。

街道农村集体产权制度改革领导小组办公室也确定了工作人员，给予具体政策业务指导。

2、按质按量，认真开展工作。

（1）清产核资，摸清底数。

在区产改办的指导下，印发《兰城街道办事处关于印发农村集体经济组织清产核资工作方案的通知》（兰办法〔2019〕11号），资产清算和验资工作组由共同体组成，全面清理和分类共同体的所有资产和资源。

严格执行"清理、记录、审核、宣传（照片保存）、确认、报告"六个环节。

摸清资产存量、分布及结构状况，进行拍照留底、登记造册，清产核资结果向居民公示，并召开居民户长会或居民代表会议进行审核确认。

到目前为止，13个社区均已完成清产核资工作。

经全面清查，所有社区集体资产总额15289.06万元；其中社区资产总额5331.67万元，组级资产总额9957.39万元。

集体资产中经营性资产1672.91万元；其中：社区经营性资产1235.29万元，组级437.62万元；集体资源3.2527万亩，其中社区资源0.938万亩，小组资源2.3147万亩。

资源主要以林地为主（2.145万亩），林地中又以生态林、水源林为主。

（2）清人分类，认定成员资格。

一是抓好人口调查。

以户为单位编制底稿，以组为单位编印成册，经各居民户核对无误后由户主签字确认，做到户数清、人口清；人口调查后，进行张榜公布，做到群众认可无异议。

二是抓好成员资格认定。

印发《兰城街道办事处关于印发农村集体经济组织成员身份确认指导意见的通知》（兰办发〔2019〕124号）文件对各社区成员身份确认工作进行安排，提出指导意见。

各社区（组）按照"宽接收、广覆盖"的要求，坚持"依据法规、尊重历史、程序公开、权利义务对等、村内标准一致"的原则，科学合理确定认定成员资格基准日，制定《本社区组集体经济组织成员资格认定办法》，提交居民户长会或居民代表大会议讨通过后发布公告。

具体的做法：经过多方讨论与广泛征询意见，兰城目前存在两种成员资格认定办法，一是结合城市社区的特点，考虑有的社区在2017年社区重新划分后原有居民小组被打散，但账务、资源未划分以及田地大多被征收等历史遗留问题，采用以第一轮家庭联产承包责任制（包产到户）时承包人员为基础认定本集体经济组织成员；二是采用现在某一时点为基准日来确认成员资格。

经全面清查，到目前为止有13个社区完成成员资格认定。

社区认定成员25769人，小组认定成员19442人，自然村认定成员12072人。

（3）制定方案、量化股权。

印发《兰城街道办事处关于印发农村集体产权制度改革资产股权量化及股权设置指导意见的通知》（兰办发〔2020〕10号），指导各社区制定资产股权量化办法。

在清产核资时候，要实施居民小组也分别制定了《本社区组集体产权制度改革资产股权量化及股权设置办法》。

具体的做法：将集体资产按份额量化给本居民小组集体经济组织成员，本次产权改革量化的集体资产除已经确权的家庭承包土地和宅基地之外，将居民小组集体所有的经营性资产纳入改革范围。

本次股权量化的方式通过设置虚拟股份，实行"以份额化为主"的方式配置股
份。

改革设置成员股，成员股实行一人一股制或一人几股制。

个人股主要由基本股组成，基本股主要依据本居民小组集体经济组织成员来确定，按人头量化。

关于职工股权量化，按国务院颁发的条例规定，集体资产的处置权归集体资产的所有者，落实到企业就是职工（代表）大会。

政府在还权于民过程中，必须按条例和细则，使集体资产的所有者有权决定集体资产的占有、使用、收益和处置，其中包括为了明晰不清晰的集体共有产权，变共同共有为按份共有。

向职工量化股权，量化的主体是劳动积累，不存在法律和政策障碍。

在计划体制下，把政府当作集体资产的支配主体，提出不允许量化，那是历史的产物。

集体企业的本质是合作经济，合作经济的一个基本原则是劳动积累惠顾返还给劳动者，作为劳动者的产权。

目前允许向职工量化股权的依据有二个。

改革是对旧体制旧观念旧规章的创新，改革创新需要探索，并在实践中走向成熟。

目前按照区上要求先对有经营性单位进行折股量化的要求，已完成股权设置的社区有4个，占总数的100%；小组9个，占总数的100%，自然村2个，占总数的100%。

已完成的社区设置总股数25500股，其中个人股25500股；已完成的小组共设置总股数5776股，其中个人股5776股，已完成的自然村共设置总股数1161股，其中个人股1161股。

社区股权直接量化给各社区（居）民小组成员。

（4）组建股份经济合作制企业，实行公司化管理。

按照产权清股份经济合作社章程，选举产生理事会及监事会人员（理事会候选人在征求意见的基础上，经社区两委集体讨论提出，监事会成员由村务监督委员会成员直接过渡，理事会成员不得兼任监事会成员，由理事会及监事人员推行产生股份经济合作社理事长、副理事长及监事长。

最后对村集体经济组织进行管理。

目前已成立股份经济合作社的社区有3个，占总数的23%；小组10个，占总数的6%，自然村2个，占总数的100%。

二、取得的初步效果
农村集体经济产权制度改革是改革农村生产关系的一次尝试。

它打破了传统的经济体制，不能满足农村生产力发展的需要。

建立了与社会主义市场经济和农村现代化相适应的新型生产关系，促进了农村集体经济的发展，推动了农村城镇化进程。

1、开展清产核资，全面摸清了集体家底。

结合此次农村集体产权制度改革，在广大群众的支持、监督下，打破固有利益，全面对社区（组）集体所有的资金、资产、资源和村级债权债务进行了清理核实，重新估价；对已灭失等不良资产以及债权债务，按规定程序予以核销；通过清产核资和债务化解，真正摸清了全街道农村"三资"家底。

2、完善各项制度，明晰了集体产权归属。

一是明晰了每个居民在集体经济组织中的产权份额，集体资产由居民共同共有变为股东（成员）按份共有，产权制度发生了根本改变。

二是建立了集体经济组织收益向股民（成员）按股份（份额）进行分红的制度，保障了集体经济组织成员的集体资产收益权。

三是股份改革社区建立起"三会三权"（股东会、理事会、监事会，成员所有权、成员监督权、法人代理权）制衡机制，四是完善集体"三资"管理的信息化平台，实行实时查询和监管。

3、规范运作管理，切实增加农民收入。

通过一系列的改革后，以股份制经济合作制的方式，将农村集体资产的所有权量化为集体经济组织各成员的份额，并将农村集体资产产生的收入逐年分成份额。

农村集体经济产权制度改革的实施，打破了集体资产抽象所有制、共有制和事实共有制的恶性循环。

过去，农民的合法权益难以保护，形成了居民真正拥有土地，人人按份享有权利的良性局面。

这确实反映了权利仍然为人民服务，而且是有益的。

4、实行民主管理，促进了社会和谐稳定。

在产权制度改革实施过程中，通过资产清算和资产清查，社区可以明晰集体经济组织的资产、债权和债务。

特别是要解决近年来形成的一些旧债，处置坏账和不良资产，收回农村集体经济组织的应收账款。

从而避免集体资产的流失，消除农村集体经济组织未来发展的负担。

三、存在的问题
1、部分社区（组）改革动力不足。

个别社区干部群众没有认真领会农村产权制度改革的相关政策和意义、目的、方法，认为集体经济薄弱，没有稳定的收入来源，改革后的股份无实际价值，群众无具体实惠，开展改革的积极性不高，社区工作任务重、压力大，工资报酬低，人力不足，工作主动性不够，工作创新不足。

2、改革配套支撑政策不完善。

现在因为一些历史上的原因，农村集体资产未依法取得土地证或房地产证，影响了农村集体资产所有权的法律效力，削弱了集体管理的合法性和有效性。

3、社区干部和居民股东的综合素质有待提高。

此项工作专业性强，专业用语较多，群众不易接受，基层人员难以撑握，宣传与普及政策有难度。

4、成员资格界定问题。

这个不仅关系到政治权利，还关系到经济分配的产权。

好多使用单一的标准化方法来确定住所是否位于村组内。

作为确定集体组织成员的标准，改革开放前，农村社会相对封闭。

人口流动小，住所一般设在成员所属的集体经济组织内。

然而，随着改革开放和户籍制度的改革，城乡一体化得到了发展。

城乡之间的隔阂正在逐步打破，虽然村里有村户口，但这并不一定意味着村集体经济组织的成员放弃了家庭。

如果一个家庭出于某种目的进入户籍，要以常住人口的实际情况为例，确认户籍原则，确定集体组织成员。

与单一户籍标准相比，该标准为确定成员提供了更广泛的思路，能够更客观地解决生产和生活中的实际问题。

但评估标准过于强调"长期居住和生活"。

由于农业收入低，一些农民在城市工作。

他们并没有真正离开他们赖以生存的土地，其中一些人还没有被纳入城市居民的安全保障之中。

5、成员身份认定的矛盾不易解决。

"一居一策"的原则导致成员认定方法不一致、时间不统一，很难做到在全社区、全街道、全区范围内不重不漏。

6、对股权管理的认识存在偏差。

现在的股权管理是静态管理还是动态管理，在一定程度上要根据当地人口的变化合理调整股权，由股东（代表）大会行使决策权它属于村集体经济组织，没有统一的方向。

7、产权改革经费落实风险大。

这样在多个环节中可能要用到农民的经费，一定要实行补贴，才能确保该项工作持续推进，这样大大增加了经费难以落实的风险。

四、农村集体产权制度改革的建议
1.探索将闲置划拨公益性建设用地，转为经营性建设用地流转盘活机制。

2.深入推进三资的管理，规范农村集体资产的清产核资工作，把管理力度落到实处，一是对资金进行严密的监管；二是健全资产管理制度；三是健全资源管理制度。

3.尽快开展农民集体经济组织成员身份界定工作。

一是采用以第一轮家庭联产承包责任制（包产到户）时以承包人员为基础认定本集体经济组织成员；二是采用现在某一时点为基准日来确认成员资格。

4、加强组织领导，加大宣传力度。

对一些媒体要进行舆论氛围，把定期学习培训当成常态来抓，只有让村委干部与工作人员多学习，才能把先进经验学到手为民服务。

5、保障工作经费。

改革的实施需要充足的流动资金。

由于农村产权改革的复杂性和多样性，每个环节都必须到位，这大大增加了农民的劳动力成本。

区政府各部门在承担印制股票和表格簿的费用的同时，也在为地方财政预算和其他工作资金流眼泪，以确保这项工作的继续进行。

6、强化制度建设。

要通过多种方式引导农村社区盘活集体资产；继续贯彻"五个规划、一审两公示"、"四项规定"和"两审两公示"的原则，实行国有资源经营招标投标制度，正确管理和使用集体资金，确保集体资产持续增长。

7、强化农村产权交易中心建设。

对于一些乡镇级的农村产权交易服务中心，逐步扩大交易内容，将农村土地承包经营权纳入交易平台、集体建设用地使用权、农村宅基地使用权、房地产产权，集体经济产权和其他依法可以交易的农村产权，实行公共资源交易公开招标制度，确保集体资产保值增值，增加农民财产性收入，让群众有更多的获得感。

作者简介：丁雪芬（1976年9月出生），女，云南保山人，副高经济师，从事农村农村经济发展研究。