TOD模式下既有铁路车站土地综合开发的探索和实践

TOD模式下既有铁路车站⼟地综合开发的探索和实践
0 引⾔
TOD是围绕便捷、⾼效的公共交通站点建⽴，集商业、写字楼等为⼀体，引导城市均衡发展的模式。

由于TOD模式具有功能复合、集聚开发、公交主导等城市空间结构特性，能够解决过去蔓延式的城市发展、⼟地和基础设施利⽤低下等问题，因此是促进旧城开发、调整城市功能、推进城市可持续发展的重要模式[1]。

沙坪坝站是重庆枢纽三等站，位于重庆市沙坪坝区商业核⼼区。

因重庆枢纽建设需要，对沙坪坝站的全部站场和站房进⾏了适当改造。

由于上述改造内容不能彻底解决沙坪坝交通拥堵等问题，中国铁路成都局集团有限公司（简称成都局集团公司）与重庆市交通投资开发有限公司（简称重庆交投公司）认真落实中国铁路总公司（简称总公司）和重庆市的有关要求，于2011年达成了对沙坪坝站采⽤TOD模式进⾏综合开发的协议。

通过紧密合作，于2018年1⽉完成了⼀期⼯程（为保证沙坪坝站站房开通运营⽽需先期施⼯的双⼦塔A、B栋商业裙楼）建设内容，实现了预期⽬标。

1 TOD模式建设的必要性
1.1 促进沙坪坝中⼼城区功能提档升级
根据重庆市城市总体规划，沙坪坝区将发展成为重庆市重要的商业中⼼。

沙坪坝站由于建设历史较久，铁路线路及站场严重阻碍了城市中⼼区空间的拓展，在城市环境、城市空间、建筑形态等⽅⾯都已经与城市中⼼区不协调，制约了中⼼区核⼼功能的释放。

按TOD模式改造，能够促进城市空间的延续，同时通过适当物业开发，使城市空间连为⼀体，打造集购物、娱乐、休闲、健康为⼀体的现代化城市中⼼，进⼀步提升城市形象[2]。

1.2 实现多种交通⽅式有效衔接
沙坪坝区⼈⼝密度达3万⼈/km2，长期以来，该地区的交通拥堵现象⾮常突出。

随着成渝客专的开通，沙坪坝站远期⽇均发送量将达到40000⼈，极⼤增加该区域的交通压⼒。

为此，重庆市规划在此建设轨道交通1号线、9号线和环线3条线路，形成“K”形换乘。

按TOD模式改造，将⾼铁、城市公交、轨道交通、社会车辆等多种交通⽅式融为⼀体，形成综合交通换乘枢纽，为旅客提供⽅便快捷的换乘条件，减少交通设施之间换乘对城市道路交通的压⼒。

1.3 促进沙坪坝中⼼城区⼟地利⽤率提升
沙坪坝站地处⼭地，且是城市⽼商业中⼼，建筑密集，建设⽤地⾮常紧张。

由于铁路线路和站场分割，站场、边坡、站房和铁路办公等房屋楼层矮，⼟地利⽤率较低。

按照TOD模式进⾏改造，在解决好公共交通前提下，将沙坪坝站整体上盖和下挖，能够有效解决⼟地和基础设施利⽤率低等问题，做到集约⽤地，是促进城市可持续发展的重要⽅式之⼀。

2 运作过程
2.1 确定双⽅牵头单位
按照总公司与重庆市签订的路地会谈纪要精神，2011年5⽉，重庆市明确重庆交投公司是与成都局集团公司对接的牵头单位，重庆交投公司和成都局集团公司同步确定了设计⽅案和具体的对接部门，并形成了较完善的⼯作机制。

2.2 确定主导实施⽅
由于项⽬拆迁量达14.1万m2，其中住宅1015户、7.5万m2，⾮住宅（含商铺）117户、6.6万m2，以住宅为主的拆迁难度⾮常⼤，如果铁路作为开发主体，拆迁⼯作开展将⼗分艰难。

同时，上盖商业开发⾯积达48.0万m2，并有3条地铁、多条市政道路及⼤量市政配套设施在此交叉，如此⼤的城市综合体，与地⽅政府协调难度极⼤，成都局集团公司缺乏相关专业技术⼈员和开发经验。

因此，经双⽅商谈，确定重庆交投公司为主导实施⽅，成都局集团公司积极参与配合。

2.3 评估既有铁路资产
双⽅共同确定委托具有资质的评估公司对项⽬需占⽤8.8万m2（132亩）的既有铁路⼟地进⾏评估。

针对沙坪坝站性质为划拨⽤地的铁路⼟地，重庆市同意按出让⽤地性质异地置换。

针对需拆迁的8295.0m2集经房产，集经企业通过市场调查和职⼯⼤会表决，⼀致同意委托成都局集团公司统⼀与地⽅政府就赔偿进⾏谈判。

成
都局集团公司选定评估公司对集经房产进⾏评估，并争取到停业停产损失费和搬迁费等优惠政策。

针对需拆迁的19栋935户职⼯住宅，其中：843户已售房屋，成都局集团公司协调重庆市征收部门与职⼯住户签订征收补偿协议；92户未售房屋，成都局集团公司协调重庆市有关部门按当时房改政策办理了购房⼿续后与职⼯住户签订征收补偿协议，最⼤程度维护了职⼯利益。

改造前铁路既有⽤地情况见图1。

图1 改造前铁路既有⽤地情况
2.4 开展合作模式谈判
为争取利益最⼤化，实现国有资产保值增值，2011年5⽉—2012年7⽉，成都局集团公司与重庆交投公司就既有铁路⼟地和⽣产⽣活房屋拆迁补偿、建设⽅式等经过⼀年多的协商，初步达成⼀致意见。

2.5 重⼤问题决策
2012年5⽉，成都局集团公司党政联席会审议通过沙坪坝站既有铁路⼟地等资产补偿⽅案；同年8⽉，审议通过了《关于重庆沙坪坝站改造⼯程涉及铁路⼟地、房屋拆迁与补偿情况的报告》，确定了站段搬迁⽅案、资产补偿⽅案、集经企业资产处置、相关管理程序等。

2.6 签订合作协议
2012年8⽉，成都局集团公司与重庆交投公司签订了《关于部市共建沙坪坝铁路枢纽综合改造项⽬有关事项的协议》，并于当年10⽉按照协议完成了路内单位搬迁，同时交接完毕。

2.7 项⽬开⼯建设
2012年12⽉，作为重庆市重⼤利民惠民系统⼯程，该项⽬举⾏了开⼯典礼。

2.8 项⽬进展情况
2018年1⽉25⽇，⼀期⼯程建成投⽤（见图2），沙坪坝站投⼊运营。

2017年6⽉，⼆期⼯程（双⼦塔裙楼以上部分、4栋商业公寓楼以及站房以外裙楼部分）进⾏公开招拍挂，重庆龙湖景楠地产发展有限公司中标，计划建成超⼤体量全业态城市旗舰综合体。

图2 ⼀期⼯程建成投⽤的沙坪坝站
3 设计⽅案和⼯程内容
3.1 设计⽤地范围
项⽬⽤地北靠城市主⼲道站东路、站西路，东西侧有规划中的连接道，南侧有规划的城市⼲道站南路。

总⽤地⾯积21.4万m2（321亩），其中既有铁路⽤地8.8万m2（132亩）。

3.2 设计⽅案
3.2.1 设计理念
按照设计定位和⽬标，根据项⽬⽤地条件，整个设计充分利⽤三峡⼴场地下空间，优化地下与地上交通联系和周边商业、交通环境品质，特别是交通⽅⾯，结合旅客换乘、出⼊站客流⽅向，解决地下空间与外部交通、枢纽的⾏⼈慢⾏组织关系，保障⾏⼈出⾏的舒适、便捷与安全。

地下空间除了优先满⾜交通需求外，还考虑商业、⽂化、娱乐、防灾等功能，以满⾜市民休憩等多样化需求[3]。

3.2.2 布局⽅案
站场范围布置上盖⼴场，在上盖⼴场范围内主要布置1层的⾼架车站站房和4～5层的商业⽤房，其余建筑均布置在铁路站场以北的城市建设⽤地上。

上盖物业从西向东分别是3#楼（西侧盖上商业楼）、1#楼（铁路站房、双⼦塔A、B座及其商业裙房）、2#楼（成铁商务公寓楼、公寓式办公楼A座、⾼层酒店及与之⼀体的东侧商业综合楼）、4#楼（⾼层公寓式办公楼B座）。

项⽬总平⾯设计见图3。

盖下为交通枢纽部分，具体包括：负1层为公交站；负2层为出租车站、⾼铁站台；负3层为停车场；负4层为⾼铁换乘⼤厅、部分停车库；负5层和负6层为停车场；负7层为轨道交通9号线站厅。

盖下负1—负7层⽰意见图4。

图3 项⽬总平⾯设计
图4 盖下负1—负7层⽰意图
3.3 ⼯程内容
整个项⽬总建筑⾯积77.2万m2，包括综合交通枢纽和物业开发2部分，其中综合交通枢纽⾯积约33.2万
m2（⼀期⼯程），物业开发⾯积约44.0万m2（⼆期⼯程）。

3.3.1 ⼀期⼯程
⼀期⼯程总建筑⾯积约33.2万m2，总停车位3485个，地上建筑⾯积约5.2万m2，地下建筑⾯积约28.0万
m2。

具体为：铁路站房及配套设施⾯积约2.7万m2，市政交通⾯积5.6万m2，车库及设备⽤房21.0万m2，其他房屋6543.0m2（结构嵌固层⾯积），双⼦塔A、B栋商业裙楼3.2万m2（其中商业2.9万m2、办公2618.0m2）。

3.3.2 ⼆期⼯程
⼆期⼯程主要含双⼦塔裙楼以上部分、4栋商业公寓楼以及站房以外裙楼部分，总建筑⾯积约44.0万m2。

具体为：地上商业裙楼14.0万m2，⾼层办公写字楼、酒店（超⾼层双塔楼）约14.0万m2（2栋，每栋48层），⾼层公寓楼16.0万m2（4栋，每栋39层）。

4 运作⽅式
虽然TOD模式在⾹港、深圳、北京地铁已有运作先例，但对于铁路车站既有⼟地按照TOD模式开发，在资⾦筹措、项⽬审批、建设管理等⽅⾯均⽆现成经验可供借鉴。

按照路地会谈纪要精神，成都局集团公司与重庆交投公司共同研究探索铁路站区综合开发的⽅式⽅法，就项⽬运作⽅式、拆迁补偿⽅案等达成了⼀致意见，为推动项⽬实施奠定了基础。

4.1 可研批复情况
2011年12⽉，重庆市发展和改⾰委员会委托总公司鉴定中⼼对项⽬可研报告进⾏评审。

2012年4⽉，总公司鉴定中⼼出具了《重庆市沙坪坝铁路枢纽综合改造⼯程可⾏性研究评审报告》。

2012年7⽉，重庆市发展和改⾰委员会、总公司计划统计部共同发布《关于沙坪坝铁路枢纽综合改造⼯程可⾏性研究报告的批复》，明确了相关内容。

4.2 初步设计批复情况
2015年11⽉，总公司和重庆市政府通过了《关于重庆沙坪坝铁路枢纽综合改造⼯程沙坪坝铁路站房及相关⼯程初步设计的批复》，明确了批复的相关内容。

2016年8⽉，重庆市交通委员会和重庆市城乡建设委员会通过了《关于重庆市沙坪坝铁路综合交通枢纽⼯程初步设计的批复》，明确了批复的相关内容。

5 经济、社会效益
5.1 地⽅效益
（1）打造综合交通换乘枢纽，实现“零距离”换乘⽬标。

将沙坪坝站区打造成为位于城市中⼼区，集⾼铁、轨道交通、公交等多种交通⽅式为⼀体的⾼效、便捷的城市交通换乘枢纽，形成系统配套、⽅便快捷、站城融合的铁路枢纽，构建现代综合交通运输体系，实现了“零距离”换乘⽬标。

（2）完善区域城市道路，缓解城区交通拥堵。

结合沙坪坝站周边地区主要构筑物控制点和⽤地条件，建成了区域城市道路⽹络，强化了交通组织，实现⼈车分流，提升了道路通⾏能⼒，极⼤缓解了沙坪坝核⼼区交通拥堵状况。

（3）拓展商业开发空间，提升城市形象。

车站站场上盖⼴场与三峡⼴场融为⼀体，商业空间得以向南延伸和拓展，结合上盖空间及站区旧城改造，进⾏适度物业开发，打造地标性建筑。

同时，上盖还较好地连接了南部的沙坪公园、东部的平顶⼭公园和西部的歌乐⼭公园，打造了东西向的城市休闲绿带，改善了城区⼈居环境。

（4）取得良好经济效益，为TOD实施提供了成功案例。

项⽬⼀期⼯程于2018年初建成，经初步调查，周边住宅和写字楼价格分别由2011年的约6000元/m2、20000元/m2涨⾄10000元/m2、30000元/m2，周边⼟地价格已⼤幅升值。

5.2 铁路效益
该项⽬探索了既有车站改造、盘活铁路⼟地等存量资产的TOD运作模式，在设计理念、交通换乘等⽅⾯积累了宝贵经验，并提⾼了团队在政策、规划、管理层⾯的沟通和实际操作能⼒。

5.2.1 既有铁路⼟地收益
项⽬占⽤铁路划拨⼟地8.8万m2（132亩，其中站场⼟地4.6万m2（69亩）、车站站房1.0万m2（15亩），共计5.6万m2（84亩）仅占⽤上部空间，剩余3.2万m2（48亩）⼟地为全部占⽤），重庆市将距新建重庆西客站1.5km的2块共9.9万m2（149亩）净地出让给成都局集团公司，⽤于综合开发（商住出让⼟地）。

按照2012年评估公司出具的评估意见测算，沙坪坝站被全部占⽤的3.2万m2（48亩，扣除站场、站房⽤地）⼟地评估单价为1289.9元/m2，⽽地⽅补偿的9.9万m2（149亩）商住⼟地按招拍挂实际成交单价达到了6344.7
元/m2。

5.2.2 既有铁路房产收益
项⽬拆迁铁路⽣产办公房屋4.3万m2，重庆市在沙坪坝上盖物业中按完全产权性质补偿成都局集团公司商务公寓楼4.0万m2、商业⽤房5600.0m2；拆除站房6353.0m2，重庆市还建站房1.4万m2，⽐原站房扩⼤7347.0m2，同时还建站区配套⽣产⽣活⽤房等6900.0m2；拆迁的19栋935户铁路职⼯住宅也都以货币或实物⽅式补偿到位。

5.2.3 新增⼟地开发收益
经成都局集团公司反复争取，重庆市同意铁路取得的9.9万m2（149亩）商住⼟地容积率由2.0调整到3.0，该⼟地经测算可建设房屋22.3万m2。

5.2.4 其他收益
考虑到成都局集团公司不在原址还建的⽣产房屋及设施搬迁、过渡等费⽤，重庆市同意给予搬迁现⾦补偿。

同时，将成都局集团公司下属⼤西南监理公司作为项⽬铁路⼯程部分的监理单位，并委托成渝铁路客运专线有限责任公司代建了轨道、通信信号等⼯程。

6 启⽰
既有铁路车站按TOD模式开发，在我国案例较少，特别是由地⽅政府主导，铁路在⽆风险前提下取得良好效益在我国尚属⾸次，主要启⽰如下。

6.1 符合国家政策并取得总公司和地⽅政府的⼤⼒⽀持是前提
沙坪坝站区按照TOD模式综合开发，符合国办发〔2014〕37号⽂提出的“⽀持铁路运输企业以⾃主开发、转让、租赁等多种⽅式盘活利⽤现有建设⽤地”以及“地⽅政府应主动与铁路运输企业协商，加强功能调整和空间优化，完善交通组织、⽤地布局和设施条件，增强铁路站场和周边地区承载能⼒和服务功能，指导站场改建及周边地区⼟地综合开发，促进地上地下统⼀规划、统筹开发建设，实现对外交通与城市道路、公共交通⼀体化”精神。

项⽬还得到总公司计划统计部、鉴定中⼼在重庆枢纽总图规划实施、⽅案审批，以及重庆市发展和改⾰委员会、交通委员会、规划局在城市规划、容积率调整等⽅⾯的⼤⼒⽀持。

2013年，国⼟资源部⼟地利⽤司对沙坪坝站区进⾏调研，对项⽬在城市地下空间利⽤⽅⾯给予了充分肯定。

6.2 以公共交通为导向进⾏⽅案设计是关键
沙坪坝站区综合开发按照城市交通规划，以⼤运量、⾼效率的成渝客专和3条轻轨为⾻⼲，配合步⾏及地⾯公交接驳，减少市民出⾏对地⾯交通和私家车的需求；同时⼜以轨道交通车站为中⼼进⾏商业等综合开发设计，既适应了地⽅政府改善城市交通拥堵、提升城市形象的要求，⼜符合⼤众⽣活、⼯作、出⾏都⾮常⽅便的期望，并达到了办公、就业集中在车站吸纳范围内、使周边⼟地价值最⼤化的⽬标，这是项⽬得以实施的关键所在。

6.3 良好的路地合作是基础
在项⽬运作过程中，由于没有既有经验和模式可借鉴，同时双⽅有不同的利益主体和诉求，使得项⽬在责任划分、财务测算、利益分享、风险分担等⽅⾯的复杂程度远超出单纯的某个房地产项⽬或铁路站房建设项⽬。

在前期铁路建设项⽬良好的合作基础上，路地双⽅建⽴了相互信任的关系，双⽅秉承精诚合作、互利共赢的原则，成⽴了综合协调组、拆迁安置补偿⼯作组等，不定期协商解决存在的问题，为项⽬的推进奠定了基础。

6.4 依法合规运作是保障
项⽬运作过程中，特别注意必须符合国发〔2013〕33号⽂和国办发〔2014〕37号⽂的相关精神，必须满⾜
城市总体规划和铁路枢纽总图规划要求。

同时，在项⽬审批、⼟地和房屋资产评估、⼟地招拍挂等⽅⾯都是依法依规进⾏，并履⾏了企业的“三重⼀⼤”集体决策制度。

特别是在铁路集经企业的征拆补偿⽅⾯，履⾏了集经代表⼤会制度，通过实施民主决策，确保了集体职⼯的利益，为项⽬的实施提供了保障。

7 结束语
在我国⾼铁、城际铁路和新型城镇化快速发展的⼤背景下，TOD模式必将在我国铁路站区发展中得到快速应⽤。

作为第⼀个在城市密集区既有铁路车站按TOD模式进⾏综合开发的项⽬，重庆铁路沙坪坝站区改造项⽬充分发挥市场作⽤，⾸次尝试由地⽅政府为主实施综合开发，铁路积极参与，以期探索⼀条科学、⾼效、合规的既有铁路⼟地综合开发新途径，以推进我国铁路TOD模式的发展。

参考⽂献
[1] 刘俊⼭．基于TOD模式的⾼铁站区规划设计初探[J]．华中建筑，2015(6)：121-125．
[2] 马步海，范春学．铁路⼲线型TOD的拉动效应与车站位置选择[J]．中国铁路，2017(2)：43-47．
[3] 中国中铁⼆院⼯程集团有限责任公司．重庆市沙坪坝铁路枢纽综合改造⼯程枢纽部分初步设计说明[R]．成都，2016．。