我国地方政府性债务管理研究

我国地方政府性债务管理研究

地方政府性债务是一把“双刃剑”,在弥补地方政府财力,促进地方经济社会事业发展的同时,债务风险问题也日益凸显,容易引发财政风险,甚至会导致区域性、系统性金融风险,最终危害到整个国民经济的发展。在此背景下,中央政府高度重视地方政府性债务的风险防范和有效管理,出台了一系列法律法规,目前地方政府性债务的规模和风险都得到了初步控制。但就笔者参与地方政府性债务管理工作实践和前期研究结果来看,地方政府性债务管理还存在“风险预警悖论”、债务影响因素定量研究不足以及对债务的整体把握力不强等问题。因此,有必要在“地方政府性债务形成机制—影响因素—风险与绩效评估管理”的框架下重新审视我国地方政府性债务。

本文在梳理现有研究的基础上,以公共产品与选择理论、委托代理理论等理论为出发点,分析了我国地方政府性债务形成机制。根据基础数据可得性,对地方政府性债务的规模与风险进行了深入分析。然后分别选择了市级与省级数据,运用面板模型实证分析了地方政府性债务的影响因素。接着分析了地方政府性债务中非常重要的或有债务问题及影响因素。

最后以地方政府性债务的有效管理为目标,通过构建指标评价体系与投入产出指标、主成分分析以及DEA方法,评估了地方政府性债务的风险与绩效,并根据实证分析提出了地方政府性债务有效管理的思路与措施。论文研究的具体内容及主要结果如下:首先,在梳理相关文献与理论的基础上,分析总结了地方政府性债务的形成机制。通过研究发现,财政体制因素是地方政府性债务形成的本质原因,投融资体制和债务管理体制因素是地方政府性债务形成的技术层面原因,行政管理体制因素是地方政府性债务形成的动力原因,而外在的经济发展因素则是地方政府性债务形成的催化剂。其次,分析了地方政府性债务的现状和存在的风险。

研究发现,地方政府性债务存在明显的“风险预警悖论”,即经济不发达的地区财力薄弱,需要通过大量举债加大对基础设施的投入,改善人居及投资环境。但由于各种债务风险指标的限制,一旦举债就会导致各项监管指标不合格,几乎没有债务增加的空间,造成了急需债务融资的地区不允许借债的“风险预警悖论”。再次,从省、市两个层面定量分析了地方政府性债务的影响因素。一方面,基于数据的可得性,运用282个地市2003-2015年的面板数据,对地方政府性债务的影响

因素进行了实证分析,并进一步分析了区域差异以及“四万亿”投资对地方政府性债务的影响。

研究表明,工业化城镇化因素、政绩考核因素、金融因素等均对地方政府的负债率有显著影响。另一方面,通过1995-2013年省级层面地方政府债务水平的面板数据,使用固定效应模型、差分GMM和系统GMM多进行实证分析。研究发现,人口流出比例越高,老年人口抚养比越高将导致财政支出刚性越高,地方政府负债率越高。通过对定量分析结果的关联性与逻辑性梳理可知,定量分析结果与地方政府性债务形成的内在逻辑是一致的,地方政府性债务的影响因素定量分析为地方政府性债务的管理提供了实证证据。

同时,本文对地方政府或有债务问题及其影响因素进行了系统分析。研究发现,近年来我国地方政府的或有债务占比偏高,且各省份差异十分明显。地方政府或有债务的成因包括:以GDP为主要考核指标的政绩考核机制下地方政府发展经济的需要;工业化城镇化、地方政府财权与事权不匹配、国有集体企业经营问题等,或有债务的影响因素与前述对地方政府或有债务的成因分析基本是一致的,且房地产行业的繁荣支持了或有债务的可持续性。同时,对国际上或有债务管理经验进行了归纳与比较分析。

最后,构建综合指标体系对地方政府性债务进行了风险评估,并利用DEA模型评估了地方政府性债务绩效。按照矩阵分析法将30个省、自治区、直辖市(不包括西藏)划分为四类地区,提出不同地区的债务管理重点与思路因其风险与绩效特征不同而相异。财政管理部门可根据地方政府在债务风险与债务绩效方面的表现,对地方政府的债务规模与新增债务限额进行动态管理,将新增限额在不同地区进行重新配置。通过债务风险与绩效相关性的矩阵管理思路,一定程度上能够破解“风险预警悖论”。

基于理论研究和实证分析,本文提出了有效管理地方政府性债务的管理目标与思路:一方面地方政府性债务的有效管理要处理好与经济发展、城镇化进程以及区域差异之间的关系,另一方面需要从地方政府性债务外部体制(债务管理体制、财税体制、投融资体制、政绩考核体制)与内部体制(债务的计划与审批、债务的筹集、债务使用过程的监控、债务风险的防范)等方面着力,以有效管理地方政府性债务。