中国民族地区公共政策研究调研报告

中国民族地区公共政策研究调研报告
中国民族地区公共政策研究课题，根据课题研究的需要，分别分为中国民族地区公共经济政策研究组（含扶贫政策组）、文化政策研究组、人口政策研究组、教育政策研究组、公共危机研究组、公共卫生政策研究组。

署期调研的组中，文化政策研究组尚未出去，人口政策研究组主要选点为XX省，其余各组均选择XX 壮族自治区。

XX调研组中，其中经济政策组、公共危机政策组、公共卫生政策组与环保政策研究为共同一起调研，而教育政策研究组也是以XX为主进行调研，但其调研活动独立完成。

调研组于2006年7月19日到达XX，从20日开始，调研工作主要分三个阶段进行。

第一阶段，先后与XX民委政策研究室、XX自治区区政府政策研究室、区党委政策研究室进行座谈，收集相关课题相关资料；第二阶段，根据总体调研情况并按课题组研究的需要分别到厅局进行调研，其中经济政策组先后到了区经委、发改委、区扶贫办进行访谈调研；公共危机研究组到了公共预警中心；环境政策研究组到环保局；公共卫生政策研究组到卫生局等单位进一步归口调研；第三阶段，根据相关资料研究后，再选择政策点进一步调研。

各组研究情况具体如下：
一、经济政策研究组
经济政策研究组的调研活动主要包括：以XX民族自治区作为民族公共政策（经济政策）为调研对象，从经济政策制订程序，经济政策执行过程，经济政策
执行效益，经济政策制定者，执行者，受益者及社会群体对政策的认知程度研究内容的角度，选取了政府经济政策研究部门，政策制定部门和政策的执行部门作为调研重点；并选取了对经济政策运作较好的典型企业-平果铝作为政策受惠对象进行调研活动。

（一）收集各地政策性文件、历史年鉴，总结，有关领导的重要讲话、标准等材料；各地经济政策实施的工作总结、经验介绍等。

具体有：XX工业发展规划；XX投资优惠政策；曹伯纯书记在中央民族工作会议上的发言；XXXX市工业立市；XX民族团结情况汇报（龙毅）XX壮族自治区民族事务委员会关于贯彻落实中央民族工作会议精神情况汇报等
（二）谈主要内容：主要包括以下几个方面：1、简要介绍近年来区委、区政府贯彻，制定，实施经济政策所采取的政策措施、取得的成绩、存在的问题以及建议对策。

2、经济政策直接惠及者的访谈内容：简要情况介绍（企业规模、企业效益等）、对某项经济政策的认知，评价以及建议。

3、政策间接惠及者主要访谈内容：了解当地群众对某项政策了解或企业对当地经济或其它各方面的促进作用。

对某项经济政策的认知，评价以及建议。

（三）经济政策制订、执行、评价基本内容
1、经济政策制订过程：
（1）由各级政策研究室（区委，市委，县党委办公室）牵头，联合各部门（发改委，财政厅，经委，XX党派等），进行某项政策制定前的调查研究，然后通过对各部门，领导，基层干部的访谈，来反复论证。

（2）对于一些具有较宽社会层面的政策，举行各级听证会（区，市，县），深入调查，咨询论证，充分征求意见，不断完善政策决策规则。

（3）当收集的意见非常充分后，再政策研究室不断修改完善，汇总再上交政府办公室。

（4）最后由党委办公室研究研究，以决定，规定或意见等条文签发。

2、经济政策执行过程：
经济政策贯彻执行主要体现在下面三个方面：
（1）首先是理解，学习出台政策
通过主管部门开会，党校举办学习培训班，政府相关部门出台各政策的实施规则等方式来加大对政策的理解和认识，一般是由组织部组织，而党校或相应部门执行。

（2）第二步是跟踪和督察
由省委办公厅，政府办公厅来主持，进行调查，总结，典型示X等方式，来修改和微调政策。

（3）在全面推行某项政策之前，都有试点来运作。

3、经济政策执行效果
（1）取得的成效：兴办富农政策、人口较少民族扶持政策、大会战（基础设施建设）、民贸，民品政策
（2）存在的问题：
第一、政府职能部门条块分割，即各部门利益条款分割，使得各部门为了维护自身利益，而对其他部门利益的协调力度很弱，如国务院号召其他部门去协助22个人口较少民族的发展的扶持政策，涉及到水，电，交通等相关部门，由于没有得到相应有力的支持，而执行不好。

第二、有些政策缺乏有效性，如免税政策中，免得是地方税，中央的税没有
任何优惠，这样挫败地方政府对政策贯彻实施的积极性。

贷款政策没有很好的惠及民营企业。

第三、相关政策，而且通过制定，培训等方式，对政策有相应的认识，但缺乏执行力，对执行过程了解很少。

第四、政策的执行约束机制不完善，当需用法律来解决某些政策问题，也就表明公共政策原有的地位和效益缺失了。

第五、政策评估很少涉及，最多也只是领导直接做出评估，没有其他相关主体来实施政策评估。

主要原因是评估资料和经费的缺乏，政策评估缺乏影响力,评估的结论往往不被有关部门所重视，政策执行者与评估者之间发生冲突的可能性较大，政策运行的各有关人员会基于自身的利益而阻挠或反对政策评价的进行等。

二、扶贫经济政策研究组
中国扶贫政策从八十年代开始，经1994年提出和实施了《国家八七扶贫攻坚计划。

从2001年开始，国家制定和实施了《农村扶贫开发纲要（2001－2010）》。

国家扶贫的基本政策是：满足贫困地区经济增长和扶贫双重目标、坚持以项目为中心的开发式扶贫、采用区域瞄准方式和推动政府主导下的全社会扶贫。

为了促进民族地区经济的发展，2005年中共中央、国务院作出了《关于加强民族工作，加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》。

同年，国务院通过了《扶持人口较少民族发展规划》以及《少数民族事业“十一五规划”》《兴边富农十一五规划》等，这些规划的实施将对于促进民族地区经济的发展起着重要的作用。

民族地区扶贫经济政策的署期调研活动主要分为两个地方进行，一是以XX
壮族自治区的扶贫政策实施状况调查，一是以XX省慈利县民族乡实地调查进行，通过本次实地调研活动，增强了对扶贫经济政策在民族地区实施的一些情况的了解。

第一部分：XX扶贫政策实施情况调研
XX是一个多民族聚居的边疆省区，全区设14个地级市，110个县。

世居少数民族有壮、瑶、苗、侗、仫佬、毛南、彝、水、京、仡佬等11个，2005年末全区总人口4925万,少数民族人口38%。

扶贫政策研究组先后走访了XX民委、区政府扶贫办进行调研，收集相关资料，形成了以下调研的基本内容：
（一）XX整体扶贫的状况
XX从2001年开始，根据国家扶贫纲要的要求确立了以28个国家扶贫开发工作重点县和4060个贫困村为主战场，以农村未解决温饱和低收入贫困人口为扶持对象，以新阶段扶贫开发规划为基础，以扶贫项目为载体，以县为基本责任单位，以增加群众收入、加强基础设施建设、改善生态环境和提高劳动者素质为工作重点，以全面开、综合治理、加快推进贫困地区经济发展和社会进步，取得了令人可喜的成就。

1、农民人均纯收入持续增加，贫困人逐年下降。

28年国家扶贫重点县农民人均纯收入由2000年的1176元增加到2005年的1782元。

4060个贫困村农民人均纯收入由2000年的1058元增加到2005年的1558元。

全区农村未解决温饱的贫困人口由2000年底150万人下降到2005年底的86万人。

2、基础设施和生态建设得到加强，群众生产生活条件明显改善。

全区贫困村四级公路和通自然村道路4.12万公里。

在贫困村建沼气池76万座。

解决了270多万人的饮水问题。

3、优势产业得到发展，群众稳定增收的基础增强。

全区通过各种途径投入各种扶贫资金30亿元，扶持贫困地区进行产业结构调整，通过科技扶贫引导、龙头企业带动、到户贷款推动，有力地促进了了贫困地区产业发展，全区新建、续建有区域特色和优势力的水果、经济作物、桑蚕、药材、香料等一批生产基耷，实施科技扶贫项目360个，培植了68个XX或国家龙头企业。

4、异地安置人口达23多万人。

按照“一本”（户口本）、“两证”（土地承包证、房屋证）、“三通”（通水、通电、通路）、“四有”（有稳定的收入来源、看病地方、上学地方和管理机构）的要求，对安置场点的基础设施进行了建设。

5、外资扶贫跃上新台阶。

五年来，从国外引入2.363亿元用于扶贫。

（二）XX扶贫政策实施的主要特点
1、扶贫参与机构与资金多元化：国家财政资金扶贫、国家民委专项资金、外
资扶贫资金、民间资金等多种资金。

2、扶贫模式发生根本性变化：由救济式扶贫向开发式扶贫转变；由单项式扶
贫向整村推进扶贫方式转变；由只注重单项开发到注重环境保护综合治理方式转变；由财政扶贫向小额信贷再向项目多重产权综合扶贫转变。

3、XX扶贫政策的实施与整个XX经济发展有机结合起来，包括：将XX扶贫政
策与XX十五、十一五规划发展有机形成一个整体。

如“十五”期间所实施的“边境基础设施大会战”与“兴边富农”政策相配套、“东、巴、风”
革命老区基础设施大会战、沿海地区基础设施大会战，在促进XX整体经济发展的基础上，促进贫困地区经济的发展。

（三）本次XX调研的不足
本次调调研活动尚未实施入户调查，所收集的资料主要是二手资料。

第二部分：XX省慈利县民族乡扶贫调研情况
一、XX省慈利县概况：
位于XX省西北部澧水中游，直属XX市。

属于武陵山脉东部余脉向洞庭湖冲击平原过渡的农林牧综合农业区，总人口67万，有7个民族乡。

二、调查情况
本次调查的两个主题是整村推进扶贫和和谐新农村的建设，所以此次考察选择了高峰民族乡，许家坊民族乡，甘堰民族乡等三个民族乡，通过调查问卷和同村干部座谈等方法对民族地区的基础设施建设、公共事业管理和经济发展情况，以及教育普及情况做了一定的调查研究。

在上述调研的基础之上，就慈利县的农村电气化、水电开发和新农村建设进行了深入的个案调查。

三、民族地区人口政策研究组调研情况
8月4号至14号，中国少数民族地区公共政策课题组人口政策分组申喜连、杨灿、王远三人对XX的多个地区的多个少数民族近年来少数民族人口政策的实施状况、取得的成绩、存在的问题、改革的方向进行了调研。

调研组先后走访了：XX民委、XX省人口与生育委员会、并专程对达达迪庆藏族自治州和XX市人口政策进行了调研。

调查的主要内容包括：
1、XX省计划生育委员会更名为人口与计划生育委员会之后，有了重大的职责调整，具体是：继续承担原省计划生育委员会的职责；加强对全省人口规模、趋势、素质、结构、迁移等人口和计划生育重大问题的综合性、前瞻性研究，推
动人口和计划生育工作的综合治理，促进人口与经济社会协调发展和可持续发展的职能；增加制定人口发展规划和政策；负责与计划生育相关的人口统计、信息化建设与管理工作；协调有关部门做好优生优育、出生人口性别比治理；促进生殖健康产业发展职责。

XX省人口与计生委在人口与计划生育政策方面取得的成绩、经验以及十一五期间的工作目标。

了解到XX省的计划生育政策为“一二三”，其中比较特殊的是“三孩”政策，针对以下两种情况的少数民族农业人口：（1）夫妻双方都是居住在边境村民委员会辖区内的少数民族；（2）夫妻双方或者一方是独龙族等7个人口特少民族的。

进一步了解了“奖优免补”政策的实施情况，以及十一五期间，省人口与计生工作的重点将是在政策稳定的基础上谋求过渡，并关注艾滋病问题、出生缺陷干预、关爱女孩等重点。

（3）XX省从2000年起，率先创新并实行了“奖优免补”的对生育独生子女的农业家庭的鼓励措施，在全省X围内起到了很大的作用，也为全国提供了一个可供学习的X例。

3、在教育方面，贯彻“两免一补”政策，对小学实行“三免费”，现在正进行对于高中的教育政策改革，在双语教育方面也有很大成绩。

省民委配合人口与计生委，将人口与计划生育政策编译为民族文字、招贴画等，作好宣传与沟通工作。

4、地方调研活动情况：
（1）到迪庆藏族自治州了解到关于重男轻女、多生超生问题在少数民族(主要是傣族，占全州人口的33%)中不普遍，反而汉族较之严重。

此外，就老龄化问题、外出务工人口问题、贩卖人口问题及人口政策及执行情况进行了调研。

之后并对迪庆州哈马谷村进行访谈并作问卷调查；还到迪庆州香格里拉县统战
部和XX市计生委作了访谈调研。

（2）XX州调研。

XX州在全国少数民族自治州中计生工作排名第一位，2005年末，全州总人口342.96万人，其中少数民族人口占一半，白族人口占三分之一，人口出生率为12.10‰，人口自然增长率为6.55‰。

XX的人口计生工作中突出的成就和创新试点有：第一，XX州不向所辖市县下达结扎指标，实行自愿，联合国和国家计生委在XX州祥云县进行育龄妇女自愿选择避孕方式的试点；第二，合同管理：在生育一孩的农村育龄夫妇中签订《生育间隔合同》，为农村办理《独生子女父母光荣证》的父母签订《终身只生育一个孩子合同》，在生育二孩的育龄夫妇中签订《落实避孕节育措施合同》，在外出已婚育龄妇女中签订《流出人口计划生育管理合同》，在流入人口中签订《流入人口计划生育管理合同》，由房屋出租户、用工者与所在地乡镇人民政府签订《协助管理流动人口计划生育合同》，家庭通过计生宣传员与人口计生部门签订合同，提交押金交由银行，合同期根据妇女育龄、生育情况决定，合同期满返还押金，而政府则做好对计划生育工作的知情权、避孕节育的知情选择权、生殖健康、医疗保障等优质服务的工作。

四、公共卫生政策研究组调研情况：
公共卫生政策研究在了解XX基本政策的基础上，先后到：自治区移民局听取贾晔处长关于库区移民的问题。

到自治区卫生厅谢平处长了解XX农村医疗合作情况。

到自治区社会保障厅听取袁处长关于自治区大学生就业的相关政策。

中国少数民族地区公共管理与公共政策研究中心中国民族地区公共政策研究课题组
2006年8月。