关于对违法排污行为适用行政拘留处罚和追究党纪政纪处分

关于对违法排污行为适用行政拘留处罚的报告
市委市政府：
随着工业化、城市化进程的加快，经济增长和环境保护的矛盾日趋突出。

而随着环保任务的加重，我市环境执法难、执法软、执法不到位的问题近年来日益凸显，迫切要求我们突破现有环境执法机制、创新执法手段、加大执法威慑力。

一、我市环境执法存在问题
（一）现有环保法律赋予环保部门的强制执行权不足。

在实际工作中，环保部门缺乏必要的直接强制执行权力来保证执法的权威性、严肃性，环境执法就像一把未开刃的剑，对环境违法行为打击力度有限。

由于目前环保法律几乎未授予环保部门任何直接强制执行权力，尤其是无工商、税务等部门所拥有的查封、冻结、扣押、没收、强制划拔等手段，使得环保部门对层出不穷的违法行为，常感力不从心，或束手无策，降低了执法效率。

环保部门还缺乏限期治理决定权等刚性的执法权力。

国家环保法律除《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》规定环保部门有限期治理决定权外，其他法律均将这些权力赋予地方政府。

地方政府
往往偏重于产值、效益、职工收入、失业率、社会稳定等因素，难以狠下决心，对企业限期治理或者关闭停产，给环保执法带来很大困扰。

（二）环境执法手段单一，屡罚屡犯现象突出。

主要体现在环境行政处罚的主要手段就是罚款，温州产业结构以低小散为主，中小企业众多，废水排放量小，受限于现有环保法律法规，罚款额度明显偏低，与企业经营利润相比，罚款这一行政处罚手段显得不痛不痒，“守法成本高、违法成本低”的现象并没有根本性改变。

尤其在打击“十五小”非法企业过程中，环保部门往往只能捣毁生产设备，而这些设备成本很低，极易死灰复燃，环保执法威慑力不足。

（三）联合执法机制欠缺，单打独斗执法效果不佳。

由于环境执法缺乏现场强制措施权，在“关闭企业”方面缺乏有效手段和依据，断水断电、拆除违章厂房和设备、扣押物资、查封等行政强制措施均需职能部门协助。

但在日常执法中，部门联动协调机制尚不完善，联合执法缺乏常态机制，导致执法力度不强。

二、对违法排污行为适用行政拘留处罚条件已经成熟
将行政拘留处罚引入环境行政执法，能有效弥补环境执法困难、执法偏软的问题。

国内不少地方进行了前期试点，实践表明，对违法排污行为适用行政拘留处罚能够强烈震慑环境违法分子，快速解决一些久拖不决的突出环境问题。

（一）对违法排污行为适用行政拘留处罚的法理问题已经解决。

根据全国人大法工委《对违法排污行为适用行政拘留处罚问题的意见》（法工委复…2008‟5号），按照《治安管理处罚法》和《水污染防治法》的有关规定，排污单位违反国家规定，向水体排放、倾倒毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危险物质，构成非法处置危险物质的，可以适用行政拘留处罚。

（二）其它地市已经进入实践阶段，为我市提供了有益借鉴。

今年8月份河北省石家庄市成立环保治安办公室，由石家庄市公安局治安支队副支队长担任，副主任由石家庄市环保局政法处长、市公安局治安行动大队大队长担任，石家庄市公安局派两名干警、市环保局派一名执法人员常驻治安办公室；台州在路桥血铅事件后，当地政法委牵头，召集公检法等部门，出台会议纪要，对违法排污适用行政拘留的证据材料和移送程序等进行了明确，环保公安通力合作，今年以来路桥区累计行政拘留117人，刑事拘留5人，有力地震慑违法排污企业；绍兴市环保局联合市纪委、市公安局、市监察局出台了《对违法排污行为适用行政拘留处罚和追究党纪政纪处分的实施意见》，建立联席会议制度，纪检、环保、公安、监察等4部门定期交流全市违法排污案件相关信息。

今年来绍兴市将拘留措施的运用和重金属污染专项整治等各类环保专项行动结合起来，相互借势，相互推进，累计拘
留23人，其中刑事拘留20人。

三、下一步工作措施
运用拘留措施是对传统环境执法手段的有效补充，是创新环境管理手段的必然要求，更是落实污染责任追究的现实举措，下一步建议：
（一）由政法委或市纪委牵头召开“温州市环境违法行为适用行政拘留专题会议”，落实部门责任和具体做法。

（二）起草部门联发文件。

建议由法制部门牵头，根据会议精神，加强与公安、检察院、法院的沟通联系，草拟我市对环境违法行为适用行政拘留的实施意见，明确案件移送标准、适用范围、文书格式等细则。

（三）建立长效工作机制。

通过建立与纪委、公安等部门违法排污案件联系会议制度等形式，定期交流案件信息，协商解决难点、热点问题，确保相关工作顺利开展。

（四）加大法律法规宣传力度。

加大对水污染防治法、治安管理处罚法和刑法修正案第八条等法律法规宣传力度，让全社会特别是排污单位了解、熟悉相关法律，增强控制违法排污的自觉性。

一方面存在着阻碍执法、抗拒执法的情况，另一方面存在着对违法行为执法不严、以罚代刑的情况，这在一定程度上影响了对环境犯罪活动的打击力度。

原因在于各级环保部
门没有强制执行权，导致一些环境违法行为虽然被查处，但污染行为并不能在第一时间得到制止。

同时，《刑法》规定了破坏环境资源的犯罪，但目前这类案件的查处并不得力，原因是环保行政部门和公安部门都无法单独查处这类案件。

设立环保警察是查处这类案件最好的方式，可以在很大程度上改变环境执法的“软骨症”。

对此，云南省环境执法工作人员表示，环境执法难是近年来开展环保工作、查处环境污染事件中反映出的普遍难题，主要表现在环保部门的执法力量相对较弱，环境执法缺乏应有的权威性。

同时，由于受体制的制约，在对严重污染环境的事件中如何启动司法程序存在着一些不适应的问题。

环保警察的加入，很好地解决了这一尴尬的局面。

为了更好地解决环境执法难的问题，昆明市环保公安分局成立后，还主动与市、县、区环保局、检察院、法院等单位联系，共同研究、确定环保执法的法规政策和执法依据，建立了各相关单位齐商共讨、联动协作、共同执法的环保执法联席会议工作机制。

短时间内，相关单位就召开了3次联席会议，对环境违法的个案进行了5次研究，经过多次的协调、共同讨论，昆明市环保公安分局与环境监察支队初步形成了“无缝对接”的新机制。

危险品检查
怎么助力环境执法？
在环境执法检查的过程中，违法分子抗拒执法的现象屡有发生。

王中明向记者讲述了今年4月初发生的一件抗拒环境执法检查的案件。

官渡区环保局在对大板桥西冲片区水环境污染问题进行专项整治时，环境监察大队一中队中队长胡鹏在执法过程中，被昆明共泰塑胶有限公司工人肖明伏从执法车辆上拉下，致胡鹏手背软组织挫伤。

环保警察在接报后会同官渡分局大板桥派出所民警及时赶到现场制止，并开展联合调查。

经查，肖明伏的行为已构成阻碍国家机关工作人员执行职务，当日依据《治安管理处罚法》第五十条第二款之规定，对肖明伏予以行政拘留5日的处罚。

针对阻碍环境执法这一典型案例，昆明市公安局环保分局会同市人民检察院环境检察处、官渡分局治安大队到大板桥派出所进行了专题研究，昆明市人民检察院以涉嫌妨害公务罪进行刑事立案监督。

环境执法人员在执法的过程中，违法企业通过安装监控摄像头、养恶犬等方式，不但给执法检查工作带来了难度，还对执法人员的人身安全构成了威胁。

在《意见》中，这些困扰得到了解决。

《意见》明确，以暴力、威胁方法阻碍环境资源执法人员依法执行职务的，依据《刑法》第二百七十七条的规定，以妨害公务罪定罪处罚。

同时，对负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的，依照《刑法》第四百零八条的规定，以环境监管失职罪定罪处罚。

针对人员、领导班子、机构的完善，昆明市还制定出台了《昆明市公安机关环境执法工作考核办法》，按月和年的时间段，对其进行考核。

对移送和发现的污染环境案件，达到治安、刑事处罚标准而未立案查处等一些情况，直接责任人、分管领导和主要领导将被问责。

2010年以来，昆明环保公安共办理环境案件56件，其中，刑事案件6件，行政案件50件；治安处罚66人，抓获网上逃犯1人；支持配合市环保局办理首起污染破坏水环境民事公益诉讼案件；共整治环境安全隐患267处、重点污染企业275家，支持配合相关部门联合执法329起，查封违法开采地下水4起，清理违规钻井取水36起，配合相关环保职能部门办理行政案件200余件。

联合监察，切实加大环境执法力度
以前，环保部门的行政执法由于执法权限和职能的因素，在一定程度上直接影响了执法效能的发挥。

据玉溪市环境监察支队领导介绍，按照以往的惯例，环保部门在查处环境违法案件时，对构成刑事犯罪的案件一般要移交属地公安机关进行处置。

现在，公安机关提前介入污染事故处置，将对案件的处理更有针对性，更有利于环保工作的开展。

为切实加大环境执法力度，玉溪市环境监察支队与玉溪市公安局环保分局以开展联合监察为契机，在多方面采取积极措施紧密配合，将环境执法工作逐步推向深入。

玉溪市环境监察支队与玉溪市公安局环保分局在工作中加大重点监控力度，对全市辖区内的重点污染企业和排污单位，特别是化工、冶炼、水泥等重污染行业和容易引发污染事故的企业进行重点监控，坚决遏制污染反弹，对环境违法行为加大监察和处罚力度。

二〇一一年九月十四日。