镶嵌式自主理论视角下城中村改造问题研究

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个“符号”。另一方面是政府部门的管 生脱嵌的情况,因而急需构建一套治理 改造行为的镶嵌性才使得村集体的自主
理缺位问题。政府财力有限以及政府人 框架。
行为能够在中国政府主导的制度安排
员配置限制的前提下,村落的管理工作
镶嵌式自主框架,从运行过程上来 内,与政府构成相互的依赖关系。借助
方面的排斥,导致城中村的村民失业现 定政策和执行政策的过程中容易产生 要提供相应的法律培训, 由社区街道组
4.3 社会支持网络和制度环境的构建 针对改造后期的问题,本文认为首
2.3 改造后期:社会问题的集中化
4.1 政府层面形成镶嵌式自主意识
先是要建立社会支持网络。比如,提供
村民在城中村改造的活动中遭受到
国家占有大量的社会资源,并且 以职业技能培训为主的制度性支持,促
了来自经济、政治、社会关系好文化等 在调配资源方面具有优势。国家在制 进社区参与,帮助村民地融入。其次是
未能得到妥善落实,政府部门难以应对 看,可以包括前期的准备、中期的嵌入 一系列的事实,我们可以更加具体地发
突然增加的大量村落管理的职责,而城 和受嵌入以及后期的完成阶段(见图 1)。 现村集体自主改造行为的镶嵌性特征。
市的街道办也因为管辖范围过大而无法 4 城中村改造的解决策略探索 进行有效的落实执行。
自主治理行政化,会使得镶嵌式自 主性弱化,而由于政府管理缺位,加剧 了政府和社会之间的“脱嵌”。城中村 改造要实现五个转变,其中包括了管理 体制由村委会转变为居委会,原来的农 村集体经济体制转变为城市股份制经济 实体。[9] 一方面由于村集体股份公司拥 有了大量经济资源,居委会成了一个政 治象征意义的存在,成了居民自治的一
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镶嵌式自主理论视角下城中村改造问题研究
钱 慧
(华东师范大学经济与管理学部,上海 200062)
摘要:城中村改造是社会治理的一个缩影,镶嵌式自主理论从内在阐述了镶嵌式自主的双向性,村集体为主体 的自主改造必须与政府密切合作,而政府与社会协作,形成镶嵌关系,实现既定政策目标。本文从多元利益主 体的角度分析了在城中村改造过程社会治理的嵌入和自主失衡的内在逻辑,包括前期的多元主体利益博弈、中 期的自主治理的行政化以及后期的社会排斥的集中化体现,进而以镶嵌式自主理论构建分析框架,提出行动策略, 以期解决现实困境和利益协调问题。 关键词:镶嵌式自主 城中村改造 社会治理 全流程治理 中图分类号:C912 ;TU984.1 文献标识码:A
引言
国家治理体系和治理能力的现代化 成了当下热议话题,国家和社会的互动 关系也应当予以重视。国家治理体系现 代化视角下,社会治理结构体系、功能 体系、运行体系、工具体系的内涵外延 都发生了深刻的变化 [1],打破了传统社 会管理中政府独揽的局面,构建政府负 责、公众参与、社会协同的多元治理格 局。运行体系由原来的自上而下的运行方 向转变为互动式、多向度的运行路径,形 成了一种纵横交错的治理网络。[2] 城中村 在改造的过程中,利益主体呈现一种多 元化的趋势,包括政府、村民、开发商 在内的三个主体都参与其中,本文以镶 嵌式自主为理论视角,研究了城中村改 造前期、中期、后期的治理困境,构建 镶嵌式自主治理的理论框架,提出了“准 备——嵌入——反嵌——完成”的全流 程治理,进而提出了相应的行动策略, 以期有一定的现实意义。
2 城中村改造的治理困境
2.1 改造前期:多元主体的利益博弈 由于政府部门的官员也是经济人,
城中村改造的成效直接和官员的职位挂 钩,他们在资源供给和整合的过程中会 呈现一种高度组织国家内低度整合的特 征。为了贯彻国家意志而形成了一个严 密的科层组织,但这并不表明这是一个 高度整合的社会,社会呈现出一种蜂窝 式的结构。[7] 机构和部门却各有着自己 的利益;村民在城中村改造中一方面会 侵害他们的既得利益,另外一方面,地 方政府而少关注农民工的生活与未来发 展。开发商利益表现在追求自身利益的 最大化。企业的逐利性,他们在城中村 改造的过程中追求自身利益的最大化。[8] 城中村改造存在着巨大寻租市场,是开 发商创造利润的一个重要基础在镶嵌式 自主的理论框架下,开发商是独立于政 府、村民的第三方力量,寻求内部寻租 空间,会导致失衡现象的产生。 2.2 改造中期:自主治理的行政化
政 策 存 在 明 显 的 阶 段 性, 不 同 时 期的政策偏重内容不同。该政策演化过 程大致分为以下四个阶段:第一阶段是 1980 年至 1989 年,政策强制性作用明 显,主要是规范和限制村民自下而上的 开 发 建 设 活 动; 第 二 阶 段 是 1989 年 至 2004 年,政府则不断出台新的规范 政策以限制村民建设,呈现出村民与 政府两主体相互争夺、反复博弈的景 象;第三阶段是 2004 年至 2009 年, 政府开始寻求与村民合作进行开发建 设,出台相关规范性政策以引导村民 与村集体的开发建设行为;第四阶段 是 2009 年至今,突破了由村集体或村 股份合作公司改造的限制,进一步指 出土地权利主体个人可以在符合规划 的基础上自行进行城中村改造,充分 发挥了权利主体改造的积极性,同时 保障了其利益。2015 年,国务院意见 明确指出了推动政府购买棚改服务、 推广政府与社会资本合作模式以及构 建多元化棚改实施主体。[6]
1 城中村改造的内涵及政策演进
1.1 城中村的内涵 城中村现象是城市化进程中边缘
化社区的体现,不同学者界定了城中 村的内涵外延。李钊认为城中村就是 在城市快速发展过程中,城市将距新 旧城区较近的村庄纳入城市建设用地 内,这些村庄就是城中村 [3]。李培林 认为城中村是指那些位于城市和村落
之间的混合社区 [4]。李诚认为,城中村 指在城市建成区内所保留的社会结构、 经济生活、人员身份、管理方式等方面 依然传承农业社会的农村聚落点。[5] 结 合以上学者的观点,本文认为城中村不 仅仅是一个物质空间上的概念,更是空 间结构和形态的变化,既包括基础设施 等硬件方面,也包括社会治安、教育文 化等软件方面。 1.2 城中村改造的政策演变
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