新时代福建省精准扶贫的基层实践与思考——基于德化县葛坑镇经验

——————————收稿日期：2018-07-20
作者简介：谈东晨（1995-），男，江苏南京人，中共江苏省委党校世界经济与政治教研部硕士研究生，主要从事产业经济
研究；林世杰（1994-），男，福建福州人，德化县葛坑镇团委副书记,主要从事城乡建设研究。

摘要：福建省的精准扶贫走在全国前列，积累了丰富的基层实践经验。

通过实地调研，选取具有典型意义的葛坑镇作为研究对象，从“六个精准”的角度来描述基层精准扶贫的具体实践情况。

在此基础上总结出葛坑镇扶贫工作的创新点：充分发挥党员干部的引领作用、兼顾美丽乡村建设、把握产业优化和转型的机遇、重视村集体建设的重要性；并总结对新时代福建省基层精准扶贫的启示。

关键词：精准扶贫；经验；葛坑镇；中图分类号：F323.8
文献标识码：A
文章编号：1674-1072（2018）05-052-06
福建作为我国率先组织开展扶贫工作的省份之一，在几十年里积累了丰富的扶贫开发经验，并创造了一批具有借鉴意义的典型。

面对新时代人民群众对美好生活的迫切向往和精准扶贫的艰巨考验，福建省精准扶贫的基层实践经验值得学习。

福建省的扶贫工作在时间和质量上都走在全国的前沿。

从1985年担任厦门市委常委、副市长开始，到2002年调至浙江担任省委副书记，习近平在福建省参与和领导扶贫研究与实践长达17年半。

在这17年半里，他深入基层展开调研，探索帮助落后地区、贫困群众摆脱贫困的有效模式，特别关心少数民族和山区居民的生活。

围绕闽东地区如何脱贫致富，习近平提出了“弱鸟先飞”“滴水穿石”等扶贫理论，积累了一整套闽东脱贫的经验，成就了今日举世瞩目的“宁德模式”。

他关于精准扶贫的思想雏形在著作《摆脱贫困》中有着充分的体现。

扶贫攻坚战的号角吹响后，福建省全面实施精准扶贫、精
准脱贫方略。

截止2017年，“造福工程”累计搬迁87.9万人，脱贫110万人，基本完成减贫任务，贫困发生率从3.8%下降到0.02%；23个省级扶贫开发工作重点县生产总值年均增幅高于全省平均水平，
2201个建档立卡贫困村面貌明显改善。

[1]
高瞻远瞩、行稳致远的顶层设计，离不开实事求是、对症下药的基层实践。

本文选择福建省泉州市德化县葛坑镇精准扶贫实践作为研究对象，对该镇的贫困与扶贫情况进行深入的实地考察、调研和经验总结，分析精准扶贫的基层实践新动态与新问题，总结葛坑镇扶贫工作的创新点和面临的阻碍及其重要启示。

一、葛坑镇的典型意义
葛坑镇位于泉州市德化县北部，距城关56公里，全镇土地总面积127.22平方公里，其中耕地9593亩，辖12个行政村、50个自然村、90个村民小组。

全镇总人口1.67万人，以汉族为主，境内龙
新时代福建省精准扶贫的基层实践与思考
——基于德化县葛坑镇经验
谈东晨
1
林世杰
2
（1.中共江苏省委党校，江苏南京
210009；2.德化县葛坑镇人民政府，福建泉州362500）
塔畲族村畲族人口471人。

其中，常住500人以上的行政村有葛坑、大岭、富地3个村；常住100到300人的行政村有湖头、下玲、大正、龙塔、龙漈、漈头、邱村、水门、蓝田等9个村。

富地、下玲、龙漈为省定建档立卡贫困村，大正为市定建档立卡贫困村。

2017年葛坑镇实现农业总产值1.4015亿元，规模以上工业产值8.3221亿元，财政总收入849.6万元，农民人均纯收入13866元。

葛坑镇有林业、水电、矿藏三大自然优势，使得经济以农业、林业和矿业为主，该镇的13个企业大多为水电或矿产相关。

农业方面，近年来鼓励特色产品的培植，统筹推进农业供给侧结构性改革，发展特色水果13种。

林业方面，以金线莲、红菇为重点，新培育和发展林下种植业，积极打造森盛林场、邱村漈头油茶林种植等林业亮点基地。

矿业方面，作为德化重要的矿区之一，该镇蕴藏着丰富的矿藏资源，主要矿藏有煤、石灰石、高岭土、黄金、叶腊石、铅、锌、铜和银等，其中金矿企业效益良好，矿山建设、矿库扩容和环境治理项目稳步推进。

葛坑镇是德化县通往三明市尤溪县的交通要道，县道354线、省道206线贯穿全境。

至2006年底，全镇12个行政村全部实现了道路路面硬化。

2017年12月正式通车的厦沙高速公路将葛坑镇连入，进一步改善了该镇的交通条件。

该镇的基础教育规模随着人口的变迁而逐渐缩小。

设有葛坑中学和德化蓝田小学，截止2017年6月，共有初中学生21名，小学生73名。

葛坑镇虽然不隶属于福建省23个扶贫开发工作重点县之一，但作为东部较为落后的乡镇，辖区内有四个贫困村，与江苏、浙江等省富裕的乡镇相比有很大的差距，精准扶贫依然是当前基层政府重要的工作内容。

另外，该镇所表现出的一些特征使得其在福建省乃至全国范围内仍具有典型意义，从而存在研究价值。

首先，葛坑镇的人口情况使其具有典型意义。

该镇的户籍人口数量在泉州辖县的乡镇中属于中等水平，但外出人口比重大，外来人口数量少。

其中，全家外出户数全县最高，达3065户，超过11000人；户籍人口的城镇化率也远低于德化县和泉州市的整体水平。

葛坑镇的人口情况反映出较落后乡镇存在的共性：大量劳动力流出导致本地生产和市场规模受限；规模受限的生产和市场对外来人口的吸引力很低，也使得农村人口在本地实现城镇化较为困难。

这种人口空心化现象会衍生出许多问题，如民生问题上留守老人赡养困难；基建问题上基础教育规模萎缩、公共设施效率低下；政治参与问题上村级组织选举参与度低等。

当这些问题与贫困相交织时，就会给基层的精准扶贫带来巨大的阻碍。

其次，葛坑镇的产业结构使其具有典型意义。

农业依然是该镇经济的重要组成部分。

截止2017年，全镇第一产业从业人员占常住人口的30%，共有农业合作社41家、家庭农场18家、种植大户78个、畜禽养殖大户9个。

在种植业方面，该镇推进农田水利设施建设，并着力发展特色水果产业，先后建立了7个百亩特色水果产业基地；在农业经营主体方面，培育以农民专业合作社为核心、家庭农场为基础的现代农业产业化联合体，鼓励养殖特产畜禽；在林业方面，打造森盛林场、邱村漈头油茶林种植等亮点基地，统筹构建林业生态体系，完成人工造林更新1085亩，占用征收林地异地恢复造林220亩。

2017年葛坑镇的工业总产值达到8.87亿元，是农业总产值的6.3倍，但工业呈现出单一、集中的特征。

全镇13个企业中有12个是围绕水电或矿产资源开展生产的工业企业，其中规模以上工业企业仅有一个，这家矿业企业的产值占该镇工业总产值的93.8%。

可见，葛坑镇正在努力促成现代农业转型并稳步推进矿业生产，但与大多数较落后乡镇相似，它的产业结构仍处于幼稚阶段，风险较大，也正是基层的精准扶贫需要调整、创新的领域。

再次，葛坑镇的村集体情况使其具有典型意义。

在前期开展的村级组织换届选举暨村集体经济工作调研中发现，葛坑镇的村集体政治参与情况存在以下几个问题：人口大量外出，村级组织换届选举难度较大；宗族宗派势力影响并未消失；一些历史遗留问题亟待解决；选民素质仍需提升。

村集体经济收入水平较低，除了三个省定建档立卡贫困村外，还有集体经济收入1万元以下的空壳村2个，集体经济收入1到3万元的薄弱村4个。

影响村集体经济收入的主要因素有：缺少固定投资收益；缺乏产业带动，村财无造血功能；受国际金价影响，村投资收益降低等,如水门村、邱村村投股分成减少。

这种村集体政治参与和经济发展情况是许多较落后乡镇在政府治理工作中经常遇到的难题，往往与贫困程度呈正相关，间接决定了基层精准扶贫的方法选择和执行难度。

最后，葛坑镇的基层精准扶贫成绩使其具有典型意义。

精准扶贫工作实施以来，葛坑镇政府始终
把扶贫作为提振干部干事创业精气神的抓手，紧紧围绕“盘活土地资源，激发创业活力”，牢牢咬定“精准”二字，实现定向“喷灌”、定点“滴灌”，探索出一条贴合葛坑实际的精准扶贫、精准脱贫之路。

2017年12月贫困人口动态调整后，该镇共有贫困户94户254人，已全部实现脱贫；下玲、龙漈、富地三个贫困村已经达到摘帽标准；落实易地搬迁扶贫1户，完成28户贫困户农村危房修缮改造，圆满完成了2017年度扶贫任务。

二、葛坑镇扶贫的“六个精准”
（一）扶持对象精准
精准扶贫首先要精准定位需要扶持的对象，目前普遍是由基层在总指标控制下通过民主评议和建档立卡来识别贫困人口。

可是，扶持对象的识别往往会发生简单化与人情化——虽然有明确的基本标准，但收入的测定成本高，很难精准把握家庭的真实收入；村干部决策和民主评议的公正性容易受到人情世故的扭曲。

[2]针对识别简单化的局限和人情化的弊端，葛坑镇的做法是加深干部与群众的联系、实施干部负责制。

镇政府向各个村派驻蹲点干部，深入接触所驻村村民的生活，与村干部紧密合作，根据基本标准辅以契合当前农村发展的实际来作为贫困户的识别标准。

这种方法一方面有助于把握家庭的真实情况，另一方面有效地限制了村干部人情用事的可能性。

不仅如此，每个驻村任职蹲点干部必须落实“五个一”机制，即走访联系一批留守村民群众、挂钩帮扶一户困难户、策划落实一个发展项目、培养一名致富带头人、引导一些社会组织帮贫济困。

这种具体的干部负责制度在督促干部贯彻精准、有所作为的同时，也提高了识别人情化的风险水平。

（二）项目安排精准
项目安排精准，就是在找准每一个贫困户致贫因素的基础上，基层需要有针对性地安排扶持项目，对家庭和个人进行有效帮扶。

葛坑镇政府结合自身生态资源优势，着眼于产业打造，确立了特色种植产业促扶贫的发展思路。

第一，通过土地流转促脱贫。

镇政府推动先后出台《葛坑镇百香果特色农业种植实施方案》等一系列扶持政策，按照群众自愿、因地制宜的原则，巩固流转土地2000多亩，发展千亩百香果、千亩芦柑、百亩香如蜜、百亩血橙，贫困户土地流转收入达21.5万元。

第二，利用社企合作促增收。

合作社在精准扶贫工程中发挥着重要作用，通过整合、分配贫困农户自有资源和资本，实现农业产业化和双方共赢。

[3]因此，镇政府大力推广“党支部+合作社+基地+贫困户”模式，鼓励有劳动能力的贫困户加入合作社，发展市场适销对路的特色种养业，促进增收。

采用农户土地入股、果园务工、水果销售等扶贫方式带动贫困户63户，贫困户务工收入23万元，年人均增收2015元，切实解决了贫困户产业不强、增收不稳定的问题。

（三）资金使用精准
致贫原因千差万别，贫困户对扶贫项目和资金的需求也迥然相异。

要保证精准扶贫有效和可持续性，必须根据贫困户的实际情况分配扶贫资金，提高资金的使用效率。

这就要求基层根据实际情况确定项目和分配资金。

对此，葛坑镇政府因户因人制宜安排扶贫资金，保证资金使用精确。

首先，帮助贫困户获取信贷资金，开展“光伏产业”扶贫。

镇政府积极对接信用社，落实镇直单位、各村部等10个地方作为建设光伏项目场地，为27户贫困户发放小额信贷资金135万元，大正村、下玲村、龙漈村集体筹资45万元，光伏项目投资资金预计达180万元，发展光伏发电301.04KW，有效带动27户贫困户脱贫致富。

其次，针对留守家庭和贫困户开展“暖心式扶贫”。

镇政府采取社会联动扶贫模式，组织泉州晚报社、厦门蓝天救援队、泉州市中级人民法院等单位慰问行动7场次，为300多位贫困留守老人、贫困户发放慰问资金和物资达30多万元。

最后，满足创收项目之外的扶贫需求，开展“减负式”扶贫。

葛坑镇慈善分会2017年共发放奖教助学和扶贫慰问金10.48万元，为22名大学生发放奖学金4万元，助力其中两名贫困户学生圆梦大学。

镇政府还致力于改善贫困户的住房条件，同年落实易地搬迁扶贫2户，完成了28户贫困户农村危房修缮改造。

（四）措施到户精准
贫困户在生产活动中往往面临许多阻碍。

由于缺乏技术、市场信息和经营经验，他们很难充分利用扶贫资金，扩大生产规模并与现代农村经营主体竞争的成功可能性很小。

这就要求基层在项目安排精准和资金使用精准的同时，保证扶贫效率。

葛坑镇的经验是强化党建引领作用，实施“3+1”帮扶模式，助推贫困户自主脱贫。

镇政府开拓出一条党员帮扶贫困户新途径——整合能人党员力量，实施“3个能人党员+1户贫困户”的“组团帮扶”模式，即3个能人党员发挥各自的专长组成一个团队，每个团队联系1户贫困户，利用自身优势帮助贫困户解决发展项目和技术难题，找准发展路径，补齐发
展短板，架起党员与贫困户的连心桥。

全镇80%以上有较强能力的党员都参与到“组团帮扶”活动中，一批致富带头人不断涌现，成为葛坑镇产业扶贫促增收的压舱石和领路人。

例如，福地村某百香果种植合作社在党员能人的联系下，采用“党支部+合作社+基地+贫困户”模式，通过向贫困户提供果苗、技术指导以及优先安排用工等方式，有效带动了10户省定贫困户脱贫。

除了发挥能人党员的引领作用，基层还通过技能培训鼓励贫困户自强。

镇政府筛选确定5批次共75户（次）作为发展特色农业脱贫示范户，发放中央、省、市扶贫专项资金共22.1万元，引导有劳动能力的贫困户家庭，参加雨露计划等各级各类技能培训50人次，帮助申请贴息贷款，增强内生发展动力。

（五）因村派人精准
精准扶贫需要强有力的组织保障，而大多数的扶贫工作都需要由村级组织来具体实施，因此村级组织的能力对于精准扶贫的效果来说至关重要。

受过良好教育的年轻人外出就业，留守的村干部年龄偏大，文化程度较低，一些贫困村的村级治理能力长期处于弱化的状态，加剧了当地的贫困状况。

正如上文所述的村集体政治和经济生活情况，面对劳动人口大量外出所带来的村落空心化现象，基层政府如何增强村级组织的治理能力？葛坑镇政府除了派出驻村任职蹲点干部和动员能人党员有所担当，努力引领群众脱贫致富，推动基础设施建设不断完善和经济发展；还积极引导村级组织正确有效地进行换届选举。

以往普遍的做法和经验是：深入村落调查，制订一村一策；加强培训，使参加选举的人员熟悉业务，让村民群众了解选举的主要精神；严肃风气，把好依法选举和组织纪律关。

在此基础上，葛坑镇开拓了保障村级组织换届选举顺利进行的新思路——建立和完善群众参加推荐测评候选人机制，询问老年会负责人、生产队小组长等人的意见，使候选人有一定的群众基础，根据群众推荐和党委考核的结果确定候选人；充分利用驻城关党员教育管理服务中心，设置城关投票点，为外出党员提供换届选举场所；针对外出人员多、参选率不高的问题，通过电话、微信、致广大党员群众一封公开信等多种方式，加强与外出人员的沟通联系，积极引导教育广大党员群众回乡参选；拓宽选人渠道，优化村两委班子等。

（六）脱贫成效精准
除了以上的五个精准，精准扶贫工作还包括对脱贫成效进行科学的考评。

一方面，脱贫成效必须经过考评确保真实可靠，防止成果造假或贫困人口“被脱贫”现象的发生；另一方面，考评结果将为进一步的精准扶贫工作提供参考，也能够作为奖惩的依据。

有学者调查发现，一些基层组织在扶贫政策的执行过程中出现了考核不精准等问题，扭曲了扶贫工作的政策目标。

[4]这就要求基层政府必须建立、执行考核制度，并着力于干部的作风建设。

对此，葛坑镇政府推行了重点项目工作进展表、周工作落实反馈表、服务群众跟踪表“三张表”管理制度，将全镇工作具体细化、责任到人，并完善修订了绩效评估工作方案，优化了考核模式。

镇党政领导和纪委工作人员不定时督查各部门、驻村工作队、村委工作落实情况，层层传导压力。

同时，全面开展“提振干事创业精气神”主题实践活动，进一步转变政府职能，聚焦干部能力提升，提高政府服务效能和水平；镇村两级干部利用微信群晒工作、晒计划、晒口号，营造比学赶超、真抓实干的干事创业氛围；组织党员干部认真学习习近平新时代中国特色社会主义思想，掌握廉洁自律准则、效能建设工作条例等文件，有效提升学习讨论的厚度、深度和广度，提振全体干部干事创业的勇气和决心。

三、葛坑镇扶贫的创新与阻碍
（一）葛坑镇精准扶贫的创新
1．充分发挥党员干部在精准扶贫中的引领作用
葛坑镇的精准扶贫工作包含了若干个创新点，其中最关键的是基层政府在精准扶贫中充分发挥了党员干部的引领作用。

“五个一”工作机制促使每名驻村任职蹲点干部认真贯彻群众路线，他们任职以来入户走访慰问群众达200人次，帮扶困难户5户，启动发展项目5个，培养农村致富带头人5人，引导社会组织帮扶济困3批次，落实帮扶资金50多万元。

“3+1”帮扶模式充分整合了能人党员们的力量，让群众感受到党的先进作用的同时，也为党员提供了施展拳脚的好舞台，帮助贫困户有效地解决了发展项目和技术上的难题。

镇政府大力推广的“党支部+合作社+基地+贫困户”模式，是“党领导一切”理念的具体实践，不仅让贫困户在紧密的管理链中打消疑虑、专心奋斗，还加强了党组织、生产单位和群众三者之间的联系，促进信息流通，提高了效率。

同时，葛坑镇还将党和干部队伍的建设贯穿于精准扶贫工作中。

加强制度建设，建好干事平台，全面落实“一岗双责”，规范经费管理，向前构筑纪律惩防体系，加大政务公开力度，畅通政务公开渠
道，健全廉政风险防控机制，加大干部监督约束。

加强学习教育，造浓干事氛围，以“两学一做”学习教育活动为指引，以“五型”政府建设为抓手，聚焦干部能力提升，优化干部作风。

加强作风建设，提振干事激情，坚持作风建设“经常抓、见常态，深入抓、见实效，持久抓、见长效”，持之以恒纠正四风，深入开展“三查三看”活动，加强对工作纪律的监督检查。

2．在精准扶贫中兼顾美丽乡村建设
葛坑镇按照“村庄秀美、环境优美、生活甜美”原则，在精准扶贫的过程中，不忘推进美丽乡村建设。

重点打造龙塔畲族特色村，完成了“瓷都北大门”的村寨大门以及800米龙塔河岸休闲栈道的建设，文化广场的工程正在稳步推进，最终要实现龙塔村逐步从单纯的畲族民族村寨向生态观光民族村寨转变。

全镇继续实施生活垃圾和生活污水三年整治行动。

镇政府大力推进农村环境连片治理，实现农村环保设施全覆盖，完善“村收集、镇转运、县处理”的农村生活垃圾处理模式；同时强化水源治理实现“河水清”，严格落实“河长制”，将境内河流治理保护纳入目标考核，着重整治河道垃圾倾倒和毒鱼现象。

除此之外，为了凸显葛坑特色文化力求“村庄美”，镇政府还组织深入挖掘当地的金石文化、畲族文化及宗教文化，突显风情乡村的内涵和文化品味。

3．把握精准扶贫中产业优化和转型的机遇
葛坑镇充分利用地理环境优势，在传统农业的基础上因地制宜地发展现代农业，帮助贫困户依靠现代农业脱贫致富。

在政策保障方面，鼓励群众进行土地流转，强化农业招商引资工作，引进先进技术；在经营扶持方面，发展农业合作社、家庭农场，通过社会化运作、市场化经营等模式整合资源，推动农业规模化和高效化，拉长产业链条，走种植、经营、深加工一体化发展之路；在理念革新方面，抓好农村电商、休闲农业、乡村旅游等新产业新业态，加快转变农业发展方式。

这三个方面的努力，旨在更好地促进村集体经济发展和农民增收。

在推动农业优化的同时，葛坑镇还加快培育旅游产业，打造旅游品牌。

发挥特色水果带优势，推广省道沿线“观光采摘体验游”；依托“德化四大古寺”之一香林寺，结合湖头村百香果种植基地，打造“佛教崇圣”旅游路线；运用微信、微博等新媒体，广泛宣传香林寺佛教文化、香山社学书院文化。

如，2017年12月举办的“香山书院”文化旅游节，通过开展文化表演、书法刻字作品展、采摘百香果等活动，吸引了数千人游客。

这种“旅游+扶贫”模式效果突出，以旅游促农业，有效地增加了贫困户收入，甚至吸引了一些在外创业人士返乡创业。

4．重视村集体建设在精准扶贫中的重要性
由于精准扶贫的实施多以村集体为单位，其运行状态直接影响扶贫工作的效果，因此基层政府必须重视村集体建设在精准扶贫中的重要性。

葛坑镇政府的主要做法是积极引导村级组织选举和村集体经济建设。

在保障村级组织换届选举方面，首先严肃处理贿选行为，控制宗族房派势力、投机大款等各种势力干预。

其次，广泛开展普法教育，建立掌握动态的信息员队伍，防止宗族势力操纵换届选举。

最后要排除外力干扰，加强对干部、教师、医生等社会影响力较大的人群的思想教育，要求他们讲党性、讲原则、讲正气，不插手干预村级换届选举。

在村集体经济建设方面，立足于每个村的具体实际，扎实做到“以地生财、以资生财、以企生财、以策生财”。

以地生财就是村集体在村民同意的基础上，主动把土地集中流转给社会企业规模化、集约化经营，解决土地产出效益低及无人耕种而撂荒的问题。

以资生财，挖掘村域内自然资源潜力，由村集体单独或吸收其它资金参股进行开发，如村里的公益林可以实施有偿承包。

另外，清查村集体资产，将闲置或低效使用的校舍、办公用房等资产盘活，通过股份合作、出租等方式，实现资产保值、增值。

以企生财，引进企业、合作社、工程队等实体，推行“企业+合作社+农户+基地”、农工商贸一体化等以股份合作为主要内容的集体所有制，发展村集体经济。

以策生财，采取政策倾斜、资金投入、项目帮扶、合作共建等形式，积极引进能人创业，发展现代农业和光伏产业，增加农民和村级集体收入。

（二）葛坑镇精准扶贫的阻碍
1．劳动力数量和素质有待提高
近年来，葛坑镇人口大量流出，村中劳动力减少，除了带来留守老人和儿童的问题，还导致村集体经济发展缺乏动力。

事实上，村民教育程度普遍偏低，并且缺乏专业技能，更谈不上创新意识和互联网思维，产业结构优化和升级因此受限。

这在客观上也影响了村级组织的政治生态。

劳动力数量和素质偏低增加了精准扶贫的难度，必须打破人口流失、发展疲软的僵局。

针对劳动力流失的问题，葛坑镇的初步举措是打造良好的政策环境，推动产业结构优化升级和美。