公共服务供给机制创新：一个新的分析框架

公共服务供给机制创新：一个新的分析框架
郁建兴吴玉霞
（刊于《学术月刊》2009年第12期）
[ 摘要]服务型政府将满足公民需求作为最高目标，不仅要求强化社会管理和公共服务职能，更需要通过体制机制创新来促进公共服务的有效供给。

其中，公共服务的供给机制是政府不同层级和不同部门都要面对的普遍性问题。

针对公共服务的混合性和复杂性，本文提出了公共服务供给的复合模型，复合供给模型是指在公共服务的供给参与方之间进行了两次分工。

初次分工是将服务规划者（提供者）和生产者相分离，并可产生多种典型的公共服务供给制度。

二次分工是生产者将自己不能直接生产的服务，通过整合其他服务资源来组织生产，通过将分散的、异质性的服务需求与非规模化的服务供给进行对接来间接满足服务需求。

复合供给机制有利于发挥行政机制、市场机制和社会机制的各自优势，并实现三者的有机结合，从而有利于整合各种社会资源，满足公民的异质性公共服务需求。

[ 关键词]服务型政府公共服务供给机制复合模型
建设服务型政府是当今世界公共管理变革的重要内容，也是我国政府管理体制的改革目标。

当前我国正处于经济社会转型的关键时期，诸多社会矛盾和社会问题与公共服务供给不足有着密切联系。

服务型政府以满足公民需求为最高目标，建设服务型政府不仅需要全面履行政府职能，重点关注社会管理和公共服务职能，更需要通过公共服务体制机制创新，进行积极的制度供给，整合全社会资源，为公民提供更多更好的公共服务。

一、服务型政府：从职能转变到体制机制创新
建设服务型政府是一项复杂的系统工程，涉及服务理念、职能体系、服务体制、服务方式的全方位深刻变革。

当前，公共服务供给不足已成为影响我国经济社会发展全局的重大问题，政府必须发挥制度创新优势，加强制度设计与安排，通过体制机制创新来促进公共服务的有效供给。

服务型政府概念的提出，始于经济全球化背景下倡导“公民本位、社会本位”的新型政民、政社关系。

这一概念一经提出，即成为学界关注的热门议题，学者
们从政府职能、公民权利、制度框架、运行机制等多个视角展开了服务型政府概念的内涵。

服务型政府作为政府转型的目标，是相对于以往的“管制型政府”、“发展型政府”、“经济建设型政府”而言的。

刘熙瑞认为服务型政府与传统管制型政府的本质区别在于其公民本位、社会本位的指导理念，两种政府在管理理念、管理哲学和管理体制上皆有不同①。

侯玉兰从理念、职能范围和运行机制等方面进一步深化了两者的比较，并首次提出服务型政府必须提供市场和社会难以提供的维护性公共服务和社会性公共服务②。

郁建兴等将服务型政府看成是与发展型政府相对应的概念，认为在社会主义市场经济体制初步建立的条件下，政府必须从发展型政府转变为公共服务型政府，而服务型政府建设的主要内容在于全面构建社会政策体系；调整经济结构，重构政府与市场关系；培育公民社会，重构国家与社会关系；建立健全法治，在既定法理制度基础上实现政府、市场和公民社会之间的良性互动③。

迟福林等提出我国政府要从经济建设型政府转向公共服务型政府，政府不应再扮演经济建设主体角色，它不仅要提供良好的市场环境，还要为经济和社会协调发展提供基本而有保障的公共产品和服务④。

高小平系统梳理了服务型政府的内涵，从基本任务、工作重点、物质保障、机制体系、评价制度、基础工程、理论支撑等多个角度论述了建设服务型政府的实现途径⑤。

我国党和政府对服务型政府的倡导肇始于提出科学发展观。

2004年2月21日，温家宝总理在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中指出：“落实科学发展观，必须加快政府职能转变，全面、正确地履行政府职能”。

公共服务“就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府。

”这是我国政府领导人第一次正式提出服务型政府的改革目标。

2005年政府工作报告确认了以服务型政府为改革目标。

2006年10月十六届六中全会提出建设服务型政府必须强化社会管理和公共服务职能。

2007年10月十七大将建设服务型政府作为行政管理体制改革的目标。

2008年2月胡锦涛在中央政治局集体学习时的讲话中，从创新行政管理体制、加强公共服务部门建设、公共服务供给的社会和市场参与机制、完善公共财政体系、创新社会管理体制、加强公务员队伍建设等六个方面，系统阐述了服务型政府的内涵。

概括起来，我们对服务型政府的内涵业已达成以下一些重要共识：
首先，提出服务型政府的改革目标，是当代中国确立科学发展与社会和谐为新时代主题的重要体现。

以往的管制型政府、发展型政府和经济建设型政府在取得重大积极效应的同时，也产生了一系列严重问题。

政府不能单纯注重经济发展，必须同时关注经济社会的全面、协调和可持续发展。

其次，服务型政府倡导一种新的价值理念，即以公民为中心，强调公民权利的第一性，强调公共利益的实现。

这一价值理念必然要求以公众为导向，把服务置于中心位置。

已有学者从民主行政理论、治理理论、后现代理论、社会契约论、
①刘熙瑞：《服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》，载《中国行政管理》，2002（7）。

②侯玉兰：《论建设服务型政府：内涵及意义》，载《前沿论坛》，2003（23）。

③郁建兴、徐越倩：《从发展型政府到公共服务型政府——以浙江省为个案》，载《马克思主义与现实》，2004（5）；郁建兴、石德金：《超越发展型国家与中国的国家转型》，载《学术月刊》，2008（4）。

④迟福林、方栓喜：《加快建设公共服务型政府的若干建议》，载《经济研究参考》，2004（13）。

⑤高小平：《创新行政管理体制和机制，建设服务型政府》，载《中国行政管理》，2008（公务创新专刊）。

人民主权论、新公共服务理论等多个视角进行了规范性论证。

第三，服务型政府以公共服务作为主线，服务既是政府的基本性质，也是政府的最基本职能①，服务型政府体现了政府职能转变的方向。

相应地，强化公共服务职能成为服务型政府建设的主要内容。

以公民为本位，服务型政府不仅要提供公共产品和公共服务，还要按照公众的意愿和偏好来提供，而不能一厢情愿或强制性提供。

第四，服务型政府建设不仅需要转变政府职能，而且需要创新公共服务体制。

政府必须发挥在制度创新上的优势地位，提供“制度性的公共产品”②，通过创新公共服务体制，支持社会组织参与社会管理和公共服务，创新社会管理体制，完善公共财政体系，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。

公共服务是服务型政府的核心职能。

公共服务有广义和狭义之分，广义的公共服务与私人服务相对应，属于市场失灵的领域，是“政府为满足社会公共需要而提供的产品和服务的总称”③，它以“满足公众需要”和“公民平等享受”为主要特征。

政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能均能纳入到广义公共服务的范畴。

狭义的公共服务，指的是政府四大职能中，平行于“经济调节、市场监管、社会管理”的部分，包括教育、医疗服务、公共卫生、社会保障、就业服务、环境保护、科技服务等内容。

我们这里所讨论的公共服务是指狭义的公共服务。

公共服务体制是指公共服务的主体关系、组织建构、责权配置和运行机制，即解决公共服务的供给主体、供给方式和各级政府之间责权分工等问题。

公共服务的体制机制不健全是我国公共服务总量供给不足和结构失衡的重要原因④，公共服务的供求矛盾本质上是一个体制机制问题，因此需要建立相应的公共服务分工和规范体制、财政支撑体制、多元参与机制和有效监管机制。

在公共服务体制中，公共服务分工和规范体制取决于科学划分政府间职责分工，当前我国政府间公共服务职责分工取决于上一级政府，改革的难度较大；公共服务财政支撑体制依赖于分税制改革的深化，现行财政体制导致基层政府财力与事权严重不匹配，并难以在短期内加以改变；而公共服务监管机制与多元供给机制有着密切的逻辑联系，公共服务供给方式不同将导致监管方式也有所不同。

相对而言，公共服务供给机制是不同层级政府和政府不同部门都必须面对的普遍性问题，政府的不同层级和不同部门都可以相对独立地进行操作和创新。

在公共财力有限的情况下，如何高效地提供公共服务已经成为各级政府必须面对的紧迫问题。

本文将着重探讨公共服务的供给机制，即如何通过体制和机制创新来提供优质、高效、方便、快捷的公共服务。

二、公共服务供给的层次、责任与制度
由于公共服务的复杂性和极具争议性，国内外学者往往从分析公共服务的基本层次入手确定研究方向，而对于“如何提供”的问题，世界银行从不同参与主体之间的责任关系入手，奥斯特罗姆和萨瓦斯等著名学者从规划者与生产者相分离入手，提出了若干种公共服务供给的典型制度安排。

①吴玉宗：《服务型政府：概念、内涵与特点》，载《西南民族大学学报》（人文社科版），2004（2）。

②中国（海南）改革发展研究院：《政府转型——中国改革下一步》，第7页，北京：中国经济出版社，2005。

③李军鹏：《公共服务学——政府公共服务的理论与实践》，第2页，北京：国家行政学院出版社，2007。

④中国（海南）改革发展研究院：《加快建立社会主义公共服务体制》，载《聚焦中国公共服务体制》，第5页，北京：中国经济出版社，2006。

（一）公共服务供给的层次分析
在已有研究中，一个最为简明和清晰的框架是从回答几个基本问题，即服务主体（Who）、服务内容（What）、服务动因（Why）、服务方式（How）、服务绩效（Performance）入手，将公共服务分为几个不同层次。

陈昌盛和蔡跃洲从公共服务的“范围、如何提供、运行机制、绩效与可持续性”等四个层次来分析公共服务①，对应于“服务内容（What）、服务方式（How）、服务机制（Mechanism）、服务绩效（Performance）”等问题。

沈荣华在《政府间公共服务职责分工》一书中按照同样思路提出了分析框架②，即从“什么是公共服务、为什么政府应提供公共服务、政府如何提供公共服务、政府间职责分工”等四个问题入手，确定公共服务的四个层次，对应“服务内容（What）、服务动因（Why）、服务方式（How）、哪一级政府来服务（Which）”等四个问题。

在划分层次的基础上，陈昌盛、蔡跃洲测量了全国31个省在8个公共服务领域的综合绩效，沈荣华则探讨了政府间如何进行公共服务职责分工。

有意思的是，他们都避开了公共服务到底“如何提供”（How）这个关键性命题。

（二）公共服务供给的责任分析
世界银行2004年发展报告《让服务惠及穷人》另辟蹊径，它不回答“服务内容”和“服务动因”等问题，而致力于解决“如何服务”的问题。

由于不存在惟一最佳的公共服务提供方式，世界银行报告从理清公共服务四个参与方之间的责任关
世界银行报告将“责任”视为公共服务供给的核心概念③。

责任是指参与方
①陈昌盛、蔡跃洲：《中国政府公共服务——体制变迁与地区综合评估》，北京：中国社会科学出版社，2007。

②沈荣华：《政府间公共服务职责分工》，第17-34页，北京：国家行政学院出版社，2007。

③世界银行：《让服务惠及穷人》，第47-49页，北京：中国财政经济出版社，2004。

之间普遍存在的关系，责任关系有“授权、融资、执行、关于执行情况的信息、强制性”等五大特征。

在公共服务供应链中，有四大类参与方：公民/客户、政治家/政策制定者、机构提供者和一线专业人员。

如图1箭头所示，参与者之间都有一定的责任关系相连，任何责任关系的缺失，都将造成公共服务的失败。

上述责任关系又分长线责任和短线责任两种。

短线责任是指将决策和权力直接交给公民或者客户，一般以交易为基础，通过交易使公民直接表明自己的服务需求，使服务提供者直接对客户负责，同时可以监督服务供给情况和提供者的表现。

在公共服务中更多的是长线责任，通过表达权和契约来构成长线责任中的控制机制，表达权是指公民委托政治家为他们的利益服务，通过纳税为政府筹资，而契约将政策制定者和机构服务提供者联系起来，这种契约关系并不像合约那么具体并具有法律强制性。

世界银行报告的这一分析模型具有很强的解释力，可以广泛地用于分析不同领域的公共服务供给机制。

但是，这一模型可能存在的问题是诊断性强而建构性弱。

也就是说，该模型对分析和诊断服务失灵的原因，改进已有服务供给中的责任关系具有积极指导作用，而对如何设计公共服务制度较难有建构性的建议。

（三）公共服务供给的制度安排
公共物品和公共服务的复杂性使得单靠政府难以提供足够的公共服务，将服务的规划者与生产者分离遂成为世界性潮流。

上世纪70年代，美国知名学者埃利诺·奥斯特罗姆以美国80个城市的警察服务为例，认为单靠传统的、集权的官僚制组织（单中心）已经不能管理复杂的公共事务。

公共服务的复杂秩序需要分权的多中心治理体制和多元化的公共服务供给主体。

对此，她提出了六种不同的公共服务制度安排①：（1）政府自己生产；（2）政府外包给一个私营企业；（3）政府外包给另一个政府；（4）政府自己生产一部分，从其他组织得到一部分；（5）政府授权给不同的生产者，并规定服务标准，由消费者自己选择服务提供者；（6）票券制。

美国民营化理论大师萨瓦斯历时30年考察了30个国家的公共服务，更是提出了公共服务提供的10种制度安排（见表1）。

表1 公共服务提供的制度安排
生产者
提供者（规划者）
公共部门私人部门
资料来源：萨瓦斯《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社2002 年版，第70页。

在这里，萨瓦斯不仅区分了“服务的规划者（提供者）”和“服务的生产者”，①奥斯特罗姆、帕克特、惠特克：《公共服务的制度建构——都市警察服务的制度结构》，上海：上海三联书店，2000。

还将这两个主体进一步细分为“公共部门”和“私人部门”，表格中的“公共部门”是指政府，而“私人部门”既包括自由市场，也包括社会组织和公民。

在这一区分的基础上，萨瓦斯讨论了公共部门和私人部门在提供服务过程中所结成的伙伴关系，民营化的核心是“更多的依靠市场和民间组织，更少依赖政府来满足公众的需求”。

可以看到，区分服务规划者（提供者）和服务生产者是公共服务供给机制创新的核心要义。

服务的规划者承担制定政策和支出服务资金的角色，而服务的生产者可以是另一个政府机构、事业单位、企业、社会组织等。

其中，政府不是铁板一块，政府内部也有层级，不同层级政府之间要进行公共服务的职责分工。

服务的同质性越强，就越应该由高层级政府来承担，由此产生的规模效应会更加明显；服务的同质性越弱，就越应该由低层级的政府来承担，以提高服务的针对性和有效性。

表1中规划者和生产者经过优化组合后产生的10种供给方式，我们称之为公共服务的“典型供给方式”。

三、公共服务供给的复合模型
公共服务是一个复杂性系统，公共服务的复杂性来自于自身结构、参与方关系、供给方式和所处社会环境的复杂性。

基于这些复杂性，在现实的公共服务供给中，往往存在着各种不同机制的混合，即存在着“非典型供给方式”。

如何来分析不同的混合提供方式？我们认为，公共服务的混合提供有两种，一种是规划者混合，一种是生产者混合。

规划者混合主要是指服务经费来源的混合，可能一部分来源于政府，一部分来源于市场、社会和公民，例如“票券制”；生产者混合就更为多见，奥斯特罗姆提出的六种供给方式中，后面三种都是混合提供方式。

混合制供给正日益受到学者们的关注，萨拉蒙用“第三方治理”来分析公共服务的混合提供模式，“第三方”相对于联邦政府而言，包括公民社会、私人企业、州政府和市政府，这一概念强调了公共和私人机构之间大量的责任共享，以及公共部门和私人作用的大量混合①。

对此，一个简单的解决方案就是，按照规划者和生产者的不同将混合提供分解为“典型供给方式”。

但问题继续在于，在混合提供中，对于出资者混合，我们常常会难以区分合作双方中哪一方是规划者，哪一方是生产者。

对于生产者混合，如何减少管理成本来实施更好的生产，也亟需解决。

因此，我们提出公共服务供给的复合模型，如图2所示。

①莱斯特. M. 萨拉蒙：《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，第45页，北京：商务印书馆，2008。

量参与公共服务供给，再到复杂的混合式供给，公共服务的参与方之间经历了两次分工。

第一次分工是将公共服务的规划者和生产者进行分离，我们称之为“公共服务生产的初次分工”。

服务的规划者一般指政府，在初次分工中，政府可以不再担任服务生产者的角色，而是将生产职能划分出去，政府活动范围转为拨付资金、制定政策和监督管理。

服务生产者可以自己直接生产服务，生产者除了生产之外，还需要进行监督管理和整合资源。

对于生产者不能直接有效生产的服务，它可以通过整合其他服务资源来生产，间接满足服务需求，这一过程我们称之为“公共服务生产的二次分工”，在二次分工中，服务生产者既可以是社会组织、市场中的企业和公民，也可以是政府机构，也就是说，政府并不总是扮演规划者的角色，它也可以根据不同情境扮演不同角色。

例如，浙江省宁波市海曙区政府为市民建立了81890求助服务中心（简称81890），利用信息技术（电话、短信和网络）进行供需对接，为市民提供各类服务。

该服务中心可以直接满足一部分市民的信息需求，而更多的服务需求是81890通过整合政府、市场和社会资源来进行满足的：对于行政性服务需求，81890向政府传递市民对城市公共事务管理的需求、意见和建议，通过整合政府资源来进行生产；对于市场性服务需求，81890组织加盟企业为居民提供服务，并建立服务信用管理制度和服务质量保证制度，承担了对加盟企业的规范和管理职能；对于公益性需求，81890组织社会力量，特别是志愿者来提供服务。

81890求助服务中心通过技术创新和制度创新，形成公共服务复合供给机制，打破了服务的边界，扩大了服务的范围，使得“全天候、全方位、全程式跟踪监督服务”成为可能，从而构建了一种新型的政民关系①。

公共服务生产中两次分工的存在，适应了现实生活中公共服务的混合性和复杂性。

两次分工的制度创新既来自公共服务需求增长的外部动因，也来自政府追求福利最大化的内部动因，二次分工在社会效应上扩大了初次分工的正外部性，
①81890的有效服务，受到市民的普遍认同，宁波市零点调查公司民间调查显示，市民满意率达99.87%，该中心的服务模式成为国家商务部在全国287个地级市全面推广的社区服务模式。

从而超越了初次分工的社会效应。

通过两次分工，各种社会资源可以得到整合，不同生产者在不同特性的公共服务生产中可以发挥各自优势，从而提高了服务的效率和质量，并进而提高了社会福利总量。

而且，公共服务生产中两次分工的存在，为社会组织参与公共事务治理提供了制度性通道，使公民社会在参与中不断成长。

公共服务复合供给机制的关键是把社会生活中分散的、异质性的服务需求与非规模化的服务供给进行对接，使提高供给效率和公平程度成为可能。

以养老服务为例，在人口老龄化不断加快的背景下，家庭养老的功能出现弱化，机构养老服务面小而成本高。

居家养老①成为一种新型养老模式。

而居民的养老服务需求是分散的异质性需求，不同年龄、身体状况、经济条件的老人有不同的养老需求，单靠政府难以组织生产。

近年来，为了满足多样化的养老需求，全国各大城市兴起了政府购买居家养老服务的热潮，这一供给方式的创新之处在于通过购买服务来扶持非营利组织发展，进而以非营利组织为载体进行二次分工，整合社会资源为老人提供各种服务。

例如，宁波市海曙区政府通过公共财政向非营利组织——星光敬老协会购买居家养老服务，非营利组织除了运作居家养老服务之外，还承担了二次分工的积极作用，它通过成立分支机构，进行社会动员来满足老人们的不同服务需求：对于高龄、独居困难老人的养老需求，通过政府购买服务来解决；对于大量独居、困难老人需求和高龄、独居困难老人服务时间不够的需求，通过义工上门服务、企业认购服务和个人购买服务来解决；对于大量行动方便的老人，则建立日托中心和老年人民间组织来提供服务；对于老人临时全天候护理需求，敬老协会通过成立居家养老照护院来满足；而独居老人的紧急救助问题，则采用“81890”求助热线和“一键通”电话机来解决。

公共服务生产的二次分工也体现了社会组织在公共服务生产中的独特作用，其志愿性、专业性、非营利性和公益性得到了充分表现。

公共服务的复合供给机制有利于发挥行政机制、市场机制和社会机制的各自优势，并实现三者的有机结合，从而提高服务的质量和效率。

以公共就业服务为例，为公众特别是经济困难人群的就业服务是政府必须提供的公共服务，但是就业行为与公民的个人特质有密切关系，就业也关涉企业招纳员工的市场行为，因此，高效的就业服务往往难以通过单一的行政机制或者市场机制来完成。

宁波市海曙区近年来推行的“就业项目经理人”制度，就是依托现有三级就业服务平台（行政网络）实施的服务外包。

具体而言，政府将就业服务外包给项目就业经理人，通过经理人去整合市场资源和社会资源，为就业困难人员提供全方位跟踪服务。

三级就业服务平台承担公共服务生产二次分工的职能，开展信息汇总、资源整合、就业培训、业绩考核等管理工作。

就业项目经理人根据失业对象的年龄特征、失业原因、家庭状况、就业意向、技能业务能力来制定个性化的就业计划，走访企业采集用工信息和推荐用工对象，帮助失业人员选择培训项目和培训机构，陪同参加招聘面试和签订劳动合同，最后进行回访，了解再就业人员工作稳定状况。

采用就业服务的复合供给方式，就能够整合行政机制、市场机制和社会机制，为分散在社区的失业人员提供精细化和人性化的公共服务。

公共服务的复合供给机制涉及到政府角色的一系列变化。

切实提高政府公共服务能力并不意味着无限制扩大政府活动范围，而是意味着政府活动范围发生了变化，从直接生产服务转变到设计制度、购买服务和监督服务质量。

首先，政府
①居家养老把家庭养老与社会养老结合起来，它指老年人在家中居住，由社会提供养老服务。

居家养老符合我国“未富先老”的老龄社会特点，满足了老年人长期的生活和心理习惯。