基于产城融合的社会治理创新路径初探-以珠海市金湾区为例

基于产城融合的社会治理创新路径初探以珠海市金湾区为例
基于产城融合的社会治理创新路径初探
——以珠海市金湾区为例
熊俊超
（珠海城市职业技术学院，广东珠海 519001）
摘要：产城融合是新型城镇化的重要支撑，以珠海市金湾区为例，分析城镇化产生的系列社会治理问题，探索基于产城融合的社会治理创新路径，推进以人为本的新型城镇化，力图破解城乡结合类区域的城市化、工业化过程中带来的共性问题。

关键词：城镇化；产城融合；社会治理；共性问题
C93 文献标志码：A ：1002-2589（2015）22-0093-03
当前，新型城镇化正被视为未来我国经济增长的重要原动力而受到高度关注，产城融合是其重要支撑，但由此而产生的系列社会治理问题也以其特殊性与城市化进程同步增长。

金湾区作为珠海市最年轻的行政区，承载着珠海拓展城市空间、统筹城乡区域发展、加快产城融合进程的重任，探索基于产城融合的社会治理创新路径，以推进以人为本的新型城镇化，不仅是金湾区社会建设所面临的重要课题，同样也是城乡结合类区域力图破解的城市化、工业化过程中带来的共性问题，因而极具战略价值。

一、基于产城融合的社会治理创新现实意义
“产城融合”在当下已是一个焦点性的公共问题。

随着改革开放的实施，全国涌现了许多新城，随之而来出现了新城产业和城市融合的问题，产城融合也因此日益成为学术界和各级政府研究的重点。

“产城融合”问题在深层揭示的是作为城市经济功能的“产业”与城市政治、文化等主要功能之间出现了比较严重的不平衡和不协调。

所谓产城融合指的是产业发展与城市发展、社会事业发展同步推进，做到相互促进、互为补充和一体化发展，以产业的集聚发展实现人口的集中，为城市化提供基础支持；以城市的服务功能为产业发展、人口集中创造条件。

产城融合，社会治理是保障。

推进产城融合发展，对城镇规划理念、发展方式、管理体制机制提出了更高要求。

尤其是近年来，在新型城镇化大潮下，随着主导产业和配套产业的逐渐导入，一些区域对产业人才产生了巨大的虹吸效应，但是如何发挥城市对产业和人才的保障作用，产业园区和城镇化应如何相互促进，以形成良性循环并最终实现产、城、人融合发展，无论是政府部门还是社会层面都缺乏治理理念和操作技术与方法。

“社会治理”是十八届三中全会上提出“中国梦”的新目标，党的十八届三中全会提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，现代社会治理作为一种实现社会整合并促成社区关系的重构与和谐，提高社会运行效率的方式和思路，对构建新型治理体系，解决当前治理面临的难题，既是一种指导实践的理论框架，也是一个重新认识社会建设的动力、目的和内在机制的过程。

从实践的方面看，产城融合理念下的社会治理创新，是解决工业化、城镇化发展和民生改善的社会难题的需要，而多元领域之间的社会治理协同创新是促进产城协调发展、共生共荣的关键。

珠海市金湾区经过20多年的发展，已经成为区域产业的聚集基地，而且成为一个崭新的城市空间，在区域经济和城市发展中发挥着越来越重要的作用。

但由于发展初期最初的功能定位为产业聚集区，在以往粗放型的发展模式下，把其作为工业区进行规划建设，以经济作为发展期的主要取向，经济的发展带有浓重的GDP优先色彩，对服务业和基础配套设施建设重视不足，导致了金湾区的城市建设和社会职能滞后于产业发展。

而当前，不管是金湾区自身发展的内在诉求，还是新型城镇化进程的使然，都要求金湾区必须突破工业经济和产业园区发展的局限，以产城融合理念为指导，通过社会治理创新来推动产、城、人融合发展，更加注重现代生态文明及和谐社区的建设，由单一的“经济体”向产城融合的创新型新城转型。

二、产城融合背景下制约金湾区社会治理创新的主要因素
社会治理创新是一场意义深远的变革，将引起人们思想观念和实践活动的根本变化，同时也将面临巨大的挑战和一系列的障碍。

当前，基于产城融合的金湾区社会治理要创新治理体制，实现社会治理的目标，主要面临以下几个方面的制约。

（一）建区时间短，居民认同度低
金湾区于2001年4月正式建区，区域发展历史短暂，发展历程复杂。

特别是在“十一五”期间，经济管理区域和行政管理区域的两次调整，使统一的“金湾意识”的形成受到阻碍。

而且，相比斗门区，三灶镇与红旗镇缺乏同源的历史文化根基，传统文化纽带能够形成的凝聚力与社会认同感有限，民间组织的活动能力与影响力不高。

同时，金湾区企业众多、未来以发展高新技术产业为重心的产业布局使当地吸引了大量外来务工人员，他们占据了金湾区常住人口的60%以上。

工业社会人际交往的淡漠、由于户籍限制带来的基本公共服务享受不平等、公民社会与公民意识发展的薄弱等使他们无法很好地融入当地社会，因而缺乏对金湾的归属感。

此外，金湾区经济社会发展正处于起步阶段，社会事业总体发展水平不高，城区内基本生活配套设施不完善，致使很多工作在金湾的人生活在金湾以外，这同样影响了统一的金湾社会与居民认同感的形成。

（二）历史遗留问题多，新社会矛盾不断凸显
金湾区开发大西区时期遗留下来的各种矛盾凸显，尚未得到妥善解决的三大历史遗留问题为：一是红旗国有农场改制引发的纠纷；二是三灶管理区的集资款、地股款、借欠款、拖欠工程款等历史债务引发的诸多矛盾；三是青湾养殖户复杂的利益纠纷的上访问题。

伴随金湾区经济社会的快速发展，原有的利益平衡格局被打破，新的体制、体系和各项保障机制尚未建立或完善。

一些新的社会问题，如劳资纠纷、征地补偿、工业项目开发、环境污染等也开始凸显，成为阻碍社会稳定与发展的绊脚石。

新旧社会问题的叠加使金湾区面临着较为严峻的综治维稳任务，建设“平安金湾”与“法治金湾”的压力较大。

（三）城乡二元结构突出，社会结构复杂
金湾区地处珠海市的发达城区与农村地带的结合部，城乡二元结构特征明显。

区内现有行政村9个，社区居委会12个，改制而来的社区居民很多尚不能适应从“单位人”向“社区人”的转变，加上外来人口众多，使得金湾区的整体社会结构呈现出明显的分割状态。

由于城市生活方式和城市文明向农村地区的扩展，由此导致农村人口的社会适应问题，以及环境污染，农用地抛荒，交通拥挤，住房紧张，就业困难，社会秩序混乱，社会保障压力加大，社保缺口难于填补等城市化过程中普遍凸显的困境。

另一方面，工农业产业结构的复杂性必然带来从业人口的多样化、多元化，导致金湾区社会结构复杂、利益主体多元，从而带来管理难度的增大。

而且，在现阶段人民群众的维权意识逐步提升、对知情权和参与权的要求提升的情况下，类似农用地开发及征地补偿、城市空间布局等敏感问题容易引起争议，带来社会不稳定的隐患。

（四）专业社会服务机构数量少，社工人才队伍发展薄弱
金湾区的公益类社会服务仍处于起步阶段，社会力量参与程度低，服务能力弱。

相比其他地市，现阶段金湾区的政府购买社会服务力度很弱，2013年度购买公益类社会服务经费总额
不超过150万，《社会治理创新资金使用管理办法》尚未出台，社会力量参与社会服务的积极性有待提升。

另据统计，金湾区目前有社会团体18家，民办非企业单位50家。

专业提供社会服务的机构只有3家且均为2014年上半年才注册成立的社会组织，工作人员普遍缺乏从事社会服务的经验，社会组织从业人员的培训、督导制度尚不健全，相关领域的政府投入力度不足，限制了社会服务水平的提升。

截至2013年底，金湾区共有注册社会工作师15名，助理社会工作师24名。

目前在行政部门、事业单位中开辟的社工岗位数量极其有限，截至2014年8月，只有区禁毒办聘用了5名社工。

社会工作人员的薪酬管理制度是参照《珠海市社会工作人才专业技术职位设置及薪酬待遇指导意见》执行，金湾区一级的《社会工作者薪酬管理制度》还在调研和酝酿之中；在社会工作者的职业水平评价、行业规范指引、教育和培训、权益保障与维护等方面则几乎为空白。

三、基于产城融合理念的金湾区社会治理路径探索
在经济嬗变的历程中，金湾区从珠海的“处女地”到如今的产业重镇，踏着城市化的步伐，人口数量翻番，消费、娱乐等城市配套设施和服务需求也随之增长。

而在汇聚了一批高档次项目，未来更将以高端制造、科技创新为产业内核的背景下，经济开发超前，社会管理却相对滞后，这种“小马拉大车”的社会管理尴尬处境不仅是金湾区，也是各地工业园区快速发展过程中都难以摆脱的“成长烦恼”。

产城融合体现了区域产业空间与社会空间协调发展的内在要求，城市的发展不仅需要多样化的空间和多样化的产业，更需要多样化的人群和共同分享的机制。

在金湾这样一个人口结构高度多元化的地区，社会治理创新应以提倡社会包容为理念，以促进社会和谐为目标，面向城市居民、转型村民、引进人才、外来劳工、国际移民等各种人群的需要并充分考虑其差异性，构建多层次的产业体系，营造多元化的城市空间，提供均等化服务，建设人人参与、人人享受的城市，以社会治理创新来推动产业与城市的共融共生。

（一）优化产业结构与类型，改善产业发展环境
推动传统优势产业转型升级，加快推进战略性新兴产业的成长，以航空、生物医药、新能源等产业为主体，打造未来金湾区的产业格局。

优化产业环境，积极落实中央、省、市级相关产业政策，进一步落实《金湾区促进三高一特产业发展暂行办法》。

继续实施区领导牵头挂点重点企业制度，通过“一企一策”“一事一议”的方式为企业发展保驾护航。

进一步拓宽企业融资渠道。

充分利用金湾区金融服务中心，促进区内企业融资及金融创新服务工作。

利用“金湾区网上办事大厅”三级电子政务服务平台简化审批流程提高办事效率，到2017
年，将行政审批和社会服务事项延伸到镇、村一级镇、村（居）一级，进一步实现高效、便捷的企业服务。

（二）转变经济发展方式，发展循环经济
坚决落实生态文明建设“四个百分百”要求，落实节能减排“问责制”和“一票否决制”，加大污染减排的监测、执法和考核力度，将节能考核结果作为对各镇、园区领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。

建立能耗评估制度，推动重点耗能企业整体搬迁。

加强用电需求管理，建立节电管理长效机制。

大力推进以高能效、低排放为核心的低碳革命，在结构调整上下功夫，努力从粗放发展方式转变为创新驱动的发展方式。

大力发展循环经济，完善清洁生产责任机制，努力推进金湾区工业生产的低碳、节能、清洁、环保工作。

合理引导消费行为，发展节能环保型消费品，倡导与我国国情相适应的文明、节约、绿色、低碳消费模式，促进产、城、人可持续发展。

（三）优化空间结构布局，提升城市发展品质
在推动落实全区国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用规划“三规合一”的基础上，进一步形成与产业发展规划、主体功能区规划、生态文明建设规划等“多规融合”的城市规划体系，优化空间结构规划布局。

完善金山大道、金河大道东路、金帆大道及金二路等5条主干路施工设计，稳步推进金湖大道东路和金湖片区临时排水排污系统建设，做好金湖公园用地清理工作。

在明确白龙河尾城市功能布局研究和开发项目投资初步测算的基础上，加快启动白龙河尾开发建设工作。

继续开展裸露山体的复绿整治，推进西湖生态公园规划建设。

加大“市容市貌”整治工作力度。

加快全区路灯LED改造工程，优化和维护保养道路绿化景观，打造“一河一景观，一路一特色”的具有岭南特色的道路绿化美化工程。

全面建立完善“户收集、村集中、镇转运、区处理”的农村生活垃圾收运处理模式，逐步达到生活垃圾无害化处理率100％的目标。

（四）实现城乡统筹发展，推进以人为核心的城镇化
根据珠海市“东西双城、八个组团”的城市发展构想，按照“西湖新城团”的城市发展构想，按照西湖新城—外围新城—中心镇—中心村居的发展轴线，有序推进城市化进程。

继续推进西湖新城开发建设，积极推进相应配套的建设。

坚持完善配套，服务群众的原则，做实做优各镇中心区。

推进城乡基本公共服务均等化，统筹城乡地区教育、就业服务、医疗卫生、住房保障、公共文化体育、法律服务等领域的基本公共服务体系基础设施建设。

继续推进幸福村居六大工程，科学编制农村现代化产业发展规划，以特色产业为导向发展农村经济，强化“三农”保障体系。

加快镇村规划编制，促进镇村基础设施和公共设施集约配置。

大力开展农村环境综合整治行动，切实抓好改路、改水、改厕、垃圾处理、污水治理、村庄绿化、小康型农村等项目建设。

加快建立对农田保护区、生态保护区、水源保护区等生态保护任务重的村居，实行生态保护激励支持，逐渐提高生态公益林等的补贴标准，实现新农村建设与城镇化协调发展，到2017年，成功实现“三改善、三提高”（改善人居环境、生产环境和生态环境，提高文明水平、保障水平和管理水平）。

（五）加强和创新人口管理服务工作
加快推进居住证“一证通”配套制度建设，保障异地务工人员劳动就业、社会保障等权益。

推进实有人口信息系统建设，完善流动人口前沿信息工作模式，建立覆盖实有人口的动态服务管理体系。

提高全区流动人口管理和服务水平，强化流动人口重点场所服务，落实出租屋登记备案制度，鼓励探索出租屋公司化、物业式管理。

推动基本公共服务由户籍人口向常住人口的全覆盖，进一步提高非户籍人口公共服务水平。

加强对外来务工人员子女的关爱，完善非户籍公民参选机制，保障异地务工人员的选举权和被选举权，引导外来人员参与社区服务管理。

促进文化心理融合，在异地务工人员集中的社区、工业园区、企业，推广便民利民的文体活动，支持面向异地务工群体的公益活动。

（六）促进人口与经济、社会协调健康发展
探索建立政府调控产业、市场调节岗位、个人决定去留的人口调控机制，切实扭转人口机械增长过快势头。

严格执行计划生育基本国策，控制人口数量，优化人口结构，稳定低生育水平，统筹解决人口问题，推进人口均衡型发展。

充分发挥人才优势，加强与高等院校、科研机构的合作，促进人才与智力的区域合作与交流。

推进市场配置人才资源，规范人才市场管理，营造人才辈出、人尽其才的社会氛围。

着力破解城市人与农村人、本地人和外地人二元社会结构，使各类群众平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。

努力实现改善人居环境、生产环境和生态环境相统一、促进城镇化和新农村建设协调推进。

以“团结共融，共建和谐”为目标，全面推动产城人融合、实现城乡社区治理优化升级，大力培育社会工作者队伍，扶持社会组织发展，扩大社会参与和社会各阶层有机融合，建设团结、和谐、有序、活跃的社会生活环境。

参考文献：
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[3]徐代明.基于产城融合理念的高新区发展思路调整与路径优化[J].改革与战略，2013
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[4]向德平，申可君.社区自治与基层社会治理模式的重构[J].甘肃社会科学，2013（3）. -全文完-。