县城发展房地产业推进城镇化的实例分析——以河北省阳原县为例

县城发展房地产业推进城镇化的实例分析——以河北省阳原县为例
作者：暂无
来源：《中国房地产业》 2017年第14期
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摘要：经调查分析，制约河北省阳原县经济、社会发展的一个主要因素是：大量分散居住的人口从事生产率低下的农业和手工业生产。

现阶段，将人口从土地上解放出来，推动农村社会结构向乡镇为单位的小城镇结构转变，是产业发展的必然要求。

在传统支柱产业面临转型压力、工业发展无比较优势、农民增收潜力有限的背景下，以棚户区改造为抓手，搞活房地产市场，进而盘活县财政，推动城镇化，可以有效推动县域经济和社会发展，提高当地群众的生活水平。

关键词：城镇化、房地产、棚户区改造、县域经济
引言：
2016 年10 月24 日至28 日，作者赴河北省张家口市阳原县调研，实地走访了阳原县西城镇（城关镇）和化稍营镇，并利用两个半天的时间与阳原县委、县政府和化稍营镇党委主要负责同志、县住房城乡建设部门负责同志等进行了座谈，搜集了阳原县房地产市场的第一手资料。

通过座谈和分析，笔者发现阳原县房地产市场发展程度较低，城镇化率不高，如能以棚户区改造有关支持政策为突破口，支持鼓励农民进城购房，大力推进城镇化和产城融合，将有助于改变县域经济落后局面和社会整体面貌，有效提高当地群众的生活水平。

同时，阳原县的情况可能在我国经济较为落后的县城中具有一定代表性，故形成本报告。

一、调研情况
（一）基本情况
阳原县位于河北省西北部，隶属张家口市，距北京280 公里，距山西大同市78 公里，是国家扶贫开发工作重点县。

2015 年，全县人口约28 万，地区生产总值约60 亿元，地方财政收入3.6 亿元，居民人均可支配收入18221 元，农民人均纯收入6887 元。

传统上，阳原的支柱产业为煤炭物流，即承接大同市外运的煤炭，在当地存储、转运。

但2011 年以来，随着煤炭衰落和晋煤外运越来越以铁路为主，阳原县财政收入锐减，2015 年比2010 年减少了约1 亿元。

目前，阳原正积极发展毛皮产业，形成了从养殖、鞣制到成衣制作、销售的毛皮产业链，毛皮产业在阳原是典型的富民产业，创造了不少就业机会，但对县财政的帮助不大。

（二）房地产市场情况
阳原县房地产市场较为落后，据县住建局提供的数据，全县城镇人口8.4 万人（其中，县城人口5.6 万人），城镇化率约30%，每年提高不足1%。

2015 年全县房地产开发投资0.7733 亿元，住宅销售均价约3550 元/ 平方米。

2016 年1-10 月，房地产开发投资共完成2.56 亿元，房屋施工面积月均19.33 万平方米，比去年同期分别上涨227% 和833%；全县商品房销售面积完成3.07 万平方米，比去年同期下降19.5%。

截至2016 年10 月14 日，全县已建成商品房待售面积1.1 万平方米，批准预售面积约4.3万平方米。

从开发成本看，县城2016 年新
拿地价格约120 万元/ 亩（历史拿地价格60—120万元不等），多层板楼综合开发成本约3600 元（不包含资金成本），推算县城合理的房价应在4000-4500 元。

从基本数据看，阳原县房地产市场规模小、库存少、价格低，但2015 年新入市土地较多，虽带动房地产开发投资较快增长，但由于销售规模较小且较去年有所萎缩，容易导致后续库存
增加。

同时，笔者了解到，今年1-10 月阳原县通过棚户区改造完成拆迁1334 户，2017 年计
划棚改1900 户，若全部采用货币化安置，可带动新增商品住房需求共约30 万平米。

棚改货币化安置可成为消化潜在库存、拉动固定资产投资的主要抓手。

从棚改成本上看，2016 年棚改征收土地400 多亩，亩均综合成本160 万元。

从棚改资金来源上看，根据河北省和张家口市有关政策，2016 年阳原县政府可以通过阳原城市发展公司平台向农发行贷款5.7 亿元。

二、主要判断
阳原县地区生产总值、城乡居民收入和城镇化率均较低，工业不发达、农业创收途径少，
县财政属于“吃饭财政”，难以将政府项目作为发展经济的突破口。

在2020 年前全国整体脱
贫的目标压力下，通过转移支付“输血”、调整农业结构推动农民增收等方式推动全县脱贫非
常困难。

笔者认为，通过棚户区改造，特别是利用政策性贷款和中央、省两级配套资金，搞活
房地产市场，盘活县财政，推进城镇化，是改变阳原县整体面貌，推动经济社会较快发展的难
得抓手。

特别是，在全县农业人口多、人均耕地面积少、土地贫瘠（土地每亩创造收益仅300
至500 元）的背景下，将人口从土地上解放出来，使分散居住的农民或农民工变为集中居住的
居民，推动农村社会结构向乡镇为单位的小城镇结构转变，是产业发展的必然要求。

具体来看：一是如果将城镇化率从30% 提高到50%，即将5.6 万人从人均收入6887 元的
农民变成人均收入18221 元的居民，就可以为全县居民每年增收6.35 亿元。

二是如果每年有2000 户棚改，再加上2000 户农民进城购房，就可以创造40 万平方米的商品住房销售和15
亿元的销售额（占地区生产总值的25%）。

三是按照15 亿销售额30% 综合税率算，可以产生
4.5亿元财政收入（超过2015 年全年阳原县财政收入），有利于做大地方财政，形成滚动开发、可持续发展。

宏观来看，我国城乡差距极大，地区差异明显。

阳原县位于京津冀城市圈内，距离首都仅
2-3 小时车程，产业发展并没有地理上难以克服的弊端，是一个“非典型”贫困县，其贫困的
根源在于大量人口被限制在生产率非常低的农业和手工业生产上。

阳原目前的发展阶段，大致
处于工业化初期，也就是东部沿海发达县城20 年前的发展阶段，乡村社会的结构、较为落后
的工业和大量农业人口既是不发达的表现，也是发展的潜力。

根据其发展阶段，阳原的发展需
要依靠工业化和城镇化齐头并进。

从供给侧结构性改革角度看，中西部地区、贫困地区和县城
搞好房地产，既有利于消化潜在房地产库存，更是加快基础设施建设“补短板”和全面建成小
康社会的有力抓手。

三、政策建议
（一）充分利用棚户区改造资金支持
经过初步测算，尽管2016 年以来，阳原县棚改综合征收成本约160 万元/ 亩，加上房地
产税收，政府财政在“棚改征收土地- 城市总体规划- 土地出让- 房地产开发”的链条中可以
做到略有盈余。

通过棚户区改造，国开行、农发行贷款和中央、省两级配套资金可以作为推动
城镇化的起步推力，利用好每年2000 户的棚改货币化安置，就可以将当地房地产市场从2015 年的3 万多平米提高到每年20 万平米左右。

不考虑其他因素，光棚改货币化安置一项就可以
将城镇化增速提高几倍。

城镇化的加速，可以为优化县城规划布局、补齐基础设施建设短板提
供资金，也可以为建设相对集中的产业新区，降低物流、仓储成本，实现上下游一体化提供空
间条件和劳动力支持。

（二）鼓励农民进城购房
目前，对农民进城购房有许多支持鼓励政策，从阳原的实际情况看，一是要做好进城农民
的户籍、教育和医疗政策配套，补齐公共服务短板；二是利用好各项税收、财政优惠政策；三
是发挥好“农民安家贷”等金融优惠政策的作用；四是适时将农民工和进城商贩纳入公积金范
围等。

通过政策激励，吸引农民进城买房，可以形成示范效应，逐步改变当地群众的居住习惯
和生活习惯。

从城镇化发展阶段来看，在今后的10到15年内，达到每年1.5%-2%的城镇化速
度是完全可能的。

（三）提高规划水平，做好产城融合
以城镇化带动工业化，需要在产业空间布局上下功夫，一方面做好全县总体规划，以县城
所在的城西镇和县西侧化稍营镇为中心和副中心，沿大秦铁路、宣大高速公路和109 国道等国
境干线合理设计产业布局，并逐步提升全县基础设施建设水平；另一方面做好产业前瞻性规划，以建设工业新区等方式吸引工业集聚，将分散的毛皮制作等产业作坊聚集为较为集中的功能新区，提升规模效应，降低物流、仓储等成本。

总的来说，在将乡村形态为主的空间布局转变为
小城镇体系布局的过程中，应充分考虑规划的合理性、便捷性，并为未来发展留好余量，做好
产城融合，形成优势产业集聚，让进城农民有工作、留得下。

（四）提前研判产业形势，加强招商引资
在总体规划基础上，一是建设产业新区，为招商引资留出空间；二是利用好交通便利、距
京津不远的优势，主动承接产业转移；三是从全局角度做好产业发展的战略选择。

具体来说，
阳原县传统支柱产业煤炭物流属于“靠天吃饭”且附加值较低，随着煤炭行业转型导致不可避
免的衰落，目前阳原以毛皮产业为核心的发展思路有其合理性，相对于本地属于产业升级。

但
也应看到，皮革鞣制和印染属高污染行业，从全球产业发展角度看，已经逐步从中国转移到南
亚和东南亚地区，且国际皮衣、皮草市场呈长期萎缩态势，阳原发展毛皮行业也是参与国际竞争。

随着我国，特别是环北京地区环境保护日趋严格，阳原在保证环保的前提下，利用好交通
便利、离市场近等比较优势，吸引产业落户，将成为招商引资的主要挑战。

（五）把握开发节奏，积极预防房地产库存
将棚改货币化安置作为主要抓手推进城镇化过程中，应把控好土地一级市场出让节奏，结
合棚户区改造计划和商品住房销售数据，提前研判未来几年商品房供需情况。

一方面，不应将
县城房地产发展变成“给棚改安置户盖商品房”，只是把配套资金和贷款变成住房，后期还款
压力和财政风险将逐步放大；另一方面，也不能在财政激励下出让过多土地，形成长期沉淀的
房地产库存。

如无法激发内生需求，一旦在目前已然力度空前的去库存政策下新生大量库存，
将严重拖累经济发展。

（六）未雨绸缪，切实稳控房价
用政府创造需求的办法刺激房地产市场，虽然可以创造税收、盘活市场、推进城镇化、加
快区域发展，但如果放任房价上涨，将对当地市场产生长期的反作用，也将阻碍城镇化的进程。

主要表现是，房价上涨将直接推高货币化安置成本，增加征收、拆迁的难度，一旦出现“拆不动”的情况，就无法获得下一步的棚改贷款和配套资金，也就打破了“棚改创造住房需求- 发
展房地产市场- 盘活财政- 推进城镇化”的良性循环。

从其他地区的经验来看，控房价必须未
雨绸缪、提前布局，阳原县城镇居民人均可支配收入仅18000多元，一旦商品住房均价超过
5000 元，将直接打击农民进城购房的积极性，也与全县整体脱贫、提升人民群众生活水平的初衷不符。