中国危险废物的越境转移管理

中国危险废物的越境转移管理
危险废物越境转移包括国际间转移和国内跨省转移。

我国制定了一系列相关法律法规，形成了全面而严厉的监管体系。

但危险废物跨国走私和跨省转移引发的污染事件仍时有发生，相关部门仍需进一步提升监管能力。

■文 / 王琪周炳炎
危险废物的越境转移是一个全球
性的环境问题，发达国家的危险废物向
发展中国家的非法转移问题尤为突出。

由于发展中国家缺乏有效的固体废物
环境管理制度和完善的无害化处置以
及利用手段，同时由于经济和技术水平
的限制，来自发达国家的危险废物对发
展中国家的环境造成了严重的污染，甚
至是灾难性的破坏。

为杜绝这一现象，
联合国环境规划署于1989年3月22日在
瑞士巴塞尔召开的世界环境保护会议
上通过了《控制危险废物越境转移及
其处置的巴塞尔公约》（以下简称《巴
塞尔公约》）。

《巴塞尔公约》于1992年
5月正式生效。

这一公约旨在遏止越境
转移危险废物，特别是向发展中国家出
口和转移危险废料。

《巴塞尔公约》要
求各国把危险废物的产生量减到最低
限度，并用最有利于环境保护的方式
尽可能就地储存和处理。

如出于环保
考虑确有必要越境转移危险废物，出口
国必须事先向进口国和有关国家通报废物的数量及性质，即转移前的事先通报；越境转移危险废料时，还必须遵守进口国的法律政策，征得进口国的同意，出口国必须持有进口国政府的书面批准书。

《巴塞尔公约》的修正案进一步提出禁止发达国家以最终处置为目的向发展中国家出口危险废物，并要求发达国家逐渐停止向发展中国家出口违规进口危险废物会产生严重的环境污染和恶劣影响
我国积极参加了《巴塞尔公约》的
制定，于1990年3月在该公约上签字，成
为该公约的缔约方之一，1991年9月全
国人大常委会批准了这一公约。

《巴塞尔公约》在我国得到了严
格的执行。

同时我国还在这一公约的基
础上制定了更为严格的废物进出口管
理制度。

1995年10月通过的《中华人民
共和国固体废物污染环境防治法》明
境倾倒、堆放、处置”；“国家禁止进口
不能用作原料的固体废物；限制进口可
以用作原料的固体废物”。

2004年12月
修订后的《中华人民共和国固体废物污
染环境防治法》进一步明确，“禁止进
口不能用作原料或者不能以无害化方
式利用的固体废物；对可以用作原料的
固体废物实行限制进口和自动许可进
口分类管理。

”根据这一规定，自2001
商务部、海关总署、国家质量监督检验检疫总局陆续制定、修订了《固体废物进口管理办法》和进口废物分类管理名录。

2011年8月1日施行的《固体废物进口管理办法》进一步明确，“禁止中华人民共和国境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置”；“禁止进口危险废物”；“禁止经中华人民共和国过境转移危险废物”；“禁止以热能回收为目的进口固体废物”；“禁止进口不能用作原料或者不能以无害化方式利用的固体废物”；“禁止进口境内产生量或者堆存量大且尚未得到充分利用的固体废物”；“禁止进口尚无适用国家环境保护控制标准或者相关技术规范等强制性要求的固体废物”等。

进口废物3个名录包括《自动许可进口类可用作原料的固体废物目录》、《限制进口类可用作原料的固体废物目录》和《禁止进口固体废物目录》。

目前可以自动许可进口的固体废物包括废木料、废纸和废金属3大类20种废物；列入限制进口的固体废物包括动植物废料、矿产废物料、含金属冶炼废物、硅废碎料、塑料废料及下脚料、橡胶废碎料及下
脚料、废纸、废纺织原料和金属废碎料
等10大类51种废物。

这表明今后我国仍
将实行严格的进口废物管理政策，除
明确禁止危险废物的进口，大部分固体
废物也在禁止进口之列。

而允许进口的
各类废物都是我国缺乏并继续补充的
生产原料，同时这些废物的利用与所
替代原料相比可以大大减少污染物的
排放。

因此，这些废物的进口对我国经
济的高速发展和环境保护起到了有力
的保障作用。

根据有关统计，2009年，
我国实际进口各类废物原料共5900多
万吨，其中，废钢铁1090多万吨，废纸
2750多万吨，废塑料730多万吨，废铜
12 0多万吨，废铝18 0多万吨，废五金
590多万吨。

《固体废物污染环境防治法》还
规定，“进口的固体废物必须符合国
家环境保护标准，并经质量监督检验
检疫部门检验合格。

”依据这一规定，
环境保护部（原国家环境保护总局）
自19 9 6 年开始陆续制定、修订了包括
骨废料、冶炼渣、木及木制品废料、废
纸和废纸板、废纤维、废钢铁、废有色
金属、废电机、废电线电缆、废五金电
器、供拆卸的船舶及其他浮动结构体、
废塑料、废汽车压件和废糖蜜14 类的
《进口可用作原料的固体废物环境保
护控制标准》的系列标准。

在这些标准
中，为防止利用进口废物夹带禁止进口
的危险废物，都对夹带废物制定了严
格的限制条件。

各个标准中根据不同
条件将夹带废物分为限制夹带、严格
限制夹带和禁止夹带3大类。

如《进口
可用作原料的固体废物环境保护控制
标准—废钢铁》规定，废钢铁中禁止
混有放射性废物，废弃炸弹、炮弹等爆
炸性武器弹药，含多氯联苯废物，根据
GB5085 鉴别为危险废物的物质，《国
家危险废物名录》中的其他废物；同
时规定“石棉废物或含石棉的废物”、
“废感光材料”、“密闭容器”以及“可
以充分说明在进口废钢铁的产生、收
集、包装和运输过程中难以避免混入
的其他危险废物”，其“总重量不应超
过进口废钢铁重量的0.01%”；即使非
危险废物，标准也规定“废钢铁中应限
进口废钢铁中禁止混有放射性废物，图为进口废物原料放射性严重超标应急处置演练
制其他夹杂物（包括木废料、废纸、废玻璃、废塑料、废橡胶、剥离铁锈等废物）的混入，总重量不应超过进口废钢铁重量的2%”。

《进口可用作原料的固体废物环境保护控制标准》、《固体废物进口管理办法》、进口废物管理3个目录以及严格的审批和监管政策构成了我国进口废物环境管理体系，是目前国际上最为严厉的监管体系，彻底阻断了境外危险废物进入我国的正常入境通道。

由于合法渠道的完全封闭，在巨大利益的强力驱动下，在我国出现了世界上绝无仅有的“废物走私”以及违规进口废物的现象，而且有些是严令禁止的危险废物，产生了严重的环境污染和恶劣影响。

这既说明我国所实施固体废物进口的严格管理制度起到了明显
的效果，同时也对我国废物进口管理和环境保护造成了巨大的压力。

自21世纪初以来，我国海关缉私部门逐渐介入进口废物走私案件的查处，有力地打击了固体废物走私行为，对违法进口行为起到了震慑作用。

为遏制废物走私现象的蔓延，海关总署在2009 —2010年开展了打击废物违法走私进口的专项行动，根据海关资料，海关查获海上及非设关地偷运走私废物案件34起，占进口废物案件总数的50%，一些案件移送司法机关进行处理，海关在打击废物走私和违法进口方面发挥了不可替代的作用，取得了巨大的成效。

由于经济发展和环境保护的需要，我国也出现了固体废物向国外出口的情况。

为适应这一现象，依据《巴塞尔公约》，原国家环保总局在2008年颁布实施了《危险废物出口核准管理办法》，“禁止向《巴塞尔公约》非缔约方出口危险废物”。

而对于可以出口的危险废物，需要出口单位向环境保护部提出申请，由环境保护部向进口国（地区）和过境国（地区）主管部门征询意见并得到同意后方可批准废物的出口。

目前出口的废物数量和批次都不是很多，主要是在国内没有处置手段的危险允许进口的各类废物都是我国缺乏并继续补充的生产原料，有利于减少污染物的排放
废物。

借鉴《巴塞尔公约》在危险废物越
境转移方面的做法，我国针对国内危险
废物的跨省转移也制定了严格的转移
联单管理制度。

《中华人民共和国固体
废物污染环境防治法》提出，“转移危
险废物的，必须按照国家有关规定填
写危险废物转移联单，并向危险废物移
出地设区的市级以上地方人民政府环
境保护行政主管部门提出申请。

移出地
设区的市级以上地方人民政府环境保
护行政主管部门应当商经接受地设区
的市级以上地方人民政府环境保护行
政主管部门同意后，方可批准转移该危
险废物。

未经批准的，不得转移。

”“转
移危险废物途经移出地、接受地以外
行政区域的，危险废物移出地设区的市
级以上地方人民政府环境保护行政主
管部门应当及时通知沿途经过的设区
的市级以上地方人民政府环境保护行
政主管部门”。

针对这一规定，原国家
环境保护总局在1999年颁布实施了《危
险废物转移联单管理办法》。

这一管理
办法要求在危险废物的跨省转移过程
中，危险废物产生单位、运输单位和接
受（处置）单位要分别填写危险废物转
移联单，同时要交由危险废物移出地和
接受地环境保护行政主管部门留存。

而这一转移的前提是危险废物移出地
和接受地环境保护主管部门的批准，
而要得到批准就需要保证在危险废物
运输和处置过程中环境风险的可控并
且接收单位拥有足够的处置能力。

转移联单制度可以有效地保障危
险废物在转移过程中的环境安全。

如
果严格执行转移联单制度，危险废物
转移的环境风险就可以得到有效的控
制；而相反，危险废物在转移过程中出
现的污染事故，其原因都是没有很好地
执行危险废物转移联单制度。

如最近
云南出现的铬渣倾倒污染事件，其原因
就包括相关各方都没有执行转移联单
管理办法。

总之，我国严格遵守《巴塞尔公
约》关于危险废物越境转移管理的要
求，结合我国国情，建立了国际上最完
整的进口废物环境管理体系，实行了最
为严格的环境监管制度，取得了巨大成
效。

同时借鉴国际上对危险废物转移
管理的基本做法，将国内危险废物实
行转移联单管理，最大限度降低了危险
废物环境污染风险。

（作者简介：王琪，中国环境科学
研究院固体废物污染控制技术研究所所
长；
院）
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