张开琴、刘湘茹、龚佩玲与岳西县人民政府不履行法定职责二审行政裁定书

张开琴、刘湘茹、龚佩玲与岳西县人民政府不履行法定职责
二审行政裁定书
【案由】行政行政行为种类其他行政行为
【审理法院】安徽省高级人民法院
【审理法院】安徽省高级人民法院
【审结日期】2020.06.28
【案件字号】(2020)皖行终595号
【审理程序】二审
【审理法官】王玉圣宋鑫蒋春晖
【审理法官】王玉圣宋鑫蒋春晖
【文书类型】裁定书
【当事人】张开琴;刘湘茹;龚佩玲
【当事人】张开琴刘湘茹龚佩玲
【当事人-个人】张开琴刘湘茹龚佩玲
【法院级别】高级人民法院
【字号名称】行终字
【原告】张开琴;刘湘茹;龚佩玲
【本院观点】张开琴、刘湘茹、龚佩玲诉请岳西县人民政府担负起监管映山红养老中心履行养老中心与养老人员的预订合同的责任。

【权责关键词】合法违法冻结拒绝履行（不履行）证据不足缺席判决维持原判改判撤销原判
发回重审
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【本院认为】本院认为，张开琴、刘湘茹、龚佩玲诉请岳西县人民政府担负起监管映山红养老中心履行养老中心与养老人员的预订合同的责任。

因映山红养老中心与养老人员签订的预订合同属于平等主体之间签订的合同，合同双方当事人因履行合同发生争议的，亦应属于民事争议，依法应寻求民事救济途径，张开琴、刘湘茹、龚佩玲提起行政诉讼，诉请岳西县人民政府监管映山红养老中心履行预订合同，缺乏法律依据。

即便如张开琴、刘湘茹、龚佩玲上诉所主张，岳西县民政局依法对映山红养老中心负有指导、监督和管理责任，而岳西县人民政府应对其职能部门履行监督职责，因岳西县人民政府对岳西县民政局的监督系上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关的监督，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项的规定，公民、法人或者其他组织对此不服提起诉讼的，亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

张开琴、刘湘茹、龚佩玲诉请岳西县政府职能部门落实督察映山红养老中心如数、及时返还预订养老人的预订金的职责。

因岳西县人民政府与其职能部门在法律上是不同的主体，各自的职权和职责分工不同，故张开琴、刘湘茹、龚佩玲以岳西县人民政府为被告提起本案之诉，不符合起诉条件。

综上，一审裁定不予立案，并无不当。

张开琴、刘湘茹、龚佩玲的上诉理由不能成立，本院不予支持。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下
【裁判结果】驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

【更新时间】2021-11-01 04:49:26
【一审法院查明】一审法院认定事实：2018年3月10日12时许被告魏庆民驾驶车牌号为鲁Ｑ×××××号小型轿车在煎饼卷大葱门前调车时车辆失控，与行人贾艳方、贾俊海、杜加银相撞，造成贾艳方、贾俊海、杜加银受伤车辆部分受损，贾艳方的三星牌Ｗ2017手机一
部，苹果平板迷你电脑一部及杜加银ＶＩＶＯ-Ｘ7ＰＬＵＳ手机损坏的交通事故。

该事故经临沂市公安局交通警察支队直属三大队作出事故认定，魏庆民负该事故全部责任，贾艳方、贾俊海、杜加银无责任。

魏庆民驾驶的车辆在中国大地财产保险股份有限公司临沂中心支公司投保交强险及商业三者险300000元及不计免赔，事故发生在保险期间内。

对于原告因该次交通事故产生的损失，一审法院认定如下：1.医疗费3395元，保险公司要求剔除非医保用药，但未提交任何证据证实，亦未申请相关的鉴定，杜加银提交了医疗费发票、病历及用药明细等证据能够证实其主张，予以支持。

2.住院伙食补助5天×30元／天＝150元，符合法律规定，予以支持。

3.误工费，根据原告的伤情，误工期予以支持120天，按照城镇标准计算，误工费为108.35元／天＊120天＝13002元。

4.护理费，护理天数为5天，按照城镇标准，护理费为541.75元。

5.交通费，原告共计住院5天，交通费予以支持50元。

一审法院判决：一、原告杜加银因交通事故产生的医疗费3395元、住院伙食补助150元，共计3545元，由被告中国大地财产保险股份有限公司临沂中心支公司在在商业三者险限额内赔偿；二、原告杜加银因交通事故产生的误工费13002元、护理费541.75元、交通费50元，共计13593.75元，由被告中国大地财产保险股份有限公司临沂中心支公司在商业三者险限额内赔偿；三、驳回原告杜加银的其他诉讼请求。

上述款项，于判决发生法律效力后十日内履行完毕。

以上赔偿款被告魏庆民为其垫付的3280元，由保险公司汇至原告魏庆民在临沂工行市中支行开设的账户:62×××22内，其余款项由保险公司支付至原告杜加银在山东省农村信用社花园支行开设的账户62×××23内。

如果各被告未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

案件诉讼费230元减半收取115元，由被告魏庆民负担。

【一审法院认为】一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。

就不履行法定职责案件而言，对行政机关不履行法定职责提起行政诉讼的，该行政机关应当具有相应的法定职责，且该职责是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责。

本案中起诉人请求岳西县人
民政府担负起监管映山红养老中心履行养老中心与养老人员的预订合同的责任。

从起诉人提交的证据看，该养老中心系民办非企业法人单位，因没有法律、法规等规定县级以上人民政府对民办非企业养老单位具有法定的监管职责，故起诉人要求岳西县人民政府履行监管养老中心履行合同的职责，没有事实根据。

起诉人还请求岳西县政府职能部门落实督察映山红养老中心如数、及时返还预订养老人的预订金的职责。

政府与其职能部门是不同的行政主体，依法享有各自不同的行政职权，起诉人以岳西县人民政府为被告要求其职能部门履行督察职责，被告不适格。

【二审上诉人诉称】张开琴、刘湘茹、龚佩玲上诉称，根据《养老机构管理办法》第三条规定，县级以上地方人民政府民政部门负责本区域内养老机构的指导、监督和管理。

故岳西县政府民政部门对映山红养老中心负有指导、监督和管理责任。

其提交的岳西县民政局岳民办〔2015〕5号《关于同意成立安徽岳西老来乐养老中心的批复》、税务登记证等材料证明了岳西县人民政府自2018年至今一直参与着映山红养老中心的母公司安徽省映山红博览园文化发展有限公司的扩建、发展、宣传和运作的全过程。

岳西县人民政府应履行对职能部门的监督责任，纠正岳西县民政局的不作为，促使岳西县民政局担负起对映山红养老中心的管理责任，落实、督察映山红养老中心如数、按时返还预订养老人的预订金，以维护老年人的合法权益不遭侵犯。

综上，请求撤销一审裁定，依法立案审理。

张开琴、刘湘茹、龚佩玲与岳西县人民政府不履行法定职责二审行政裁定书
安徽省高级人民法院
行政裁定书
(2020)皖行终595号当事人上诉人（一审起诉人）张开琴。

上诉人（一审起诉人）刘湘茹。

上诉人（一审起诉人）龚佩玲。

审理经过上诉人张开琴、刘湘茹、龚佩玲因诉岳西县人民政府不履行法定职责一案，不服安徽省安庆市中级人民法院(2020)皖08行初31号行政裁定，向本院提起上诉。

原告诉称张开琴、刘湘茹、龚佩玲向一审法院起诉称，2015年1月,岳西县政府部门依据相关政策审批了老来乐准建公文。

2018年6月又成立了打造映山红4A级景区的县政府领导班子,并在省、市及中央进行造势宣传。

在如此声势的感召和映山红美丽环境的吸引下，很多老人相信了政府，与老来乐（后改为映山红）养老中心签订了预订居住权合同。

谁知2019年7月该中心发生变故，政府冻结了公司资金，声称要进行六个月审计。

后又要求其到公安部门报案，把养老预订金说成是非法吸收公众存款。

养老中心由政府部门审批成立，县政府成立映山红景区也有相应的职责，为维护合法权益，请求法院判决：1、岳西县人民政府应担负起监管映山红养老中心履行养老中心与养老人员的预订合同的责任。

2、岳西县政府职能部门应落实督察映山红养老中心如数、及时返还预订养老人的预订金的职责。

一审法院认为一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。

就不履行法定职责案件而言，对行政机关不履行法定职责提起行政诉讼的，该行政机关应当具有相应的法定职责，且该职责是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责。

本案中起诉人请求岳西县人民政府担负起监管映山红养老中心履行养老中心与养老人员的预订合同的责任。

从起诉人提交的证据看，该养老中心系民办非企业法人单位，因没有法律、法规等规定县级以上人民政府对民办非企业养老单位具有法定的监管职责，故起诉人要求岳西县人民政府履行监管养老中心履行合同的职责，没有事实根据。

起诉人还请
求岳西县政府职能部门落实督察映山红养老中心如数、及时返还预订养老人的预订金的职责。

政府与其职能部门是不同的行政主体，依法享有各自不同的行政职权，起诉人以岳西县人民政府为被告,要求其职能部门履行督察职责，被告不适格。

需要说明的是，起诉人起诉时诉状后附有235人姓名，但没有具体的身份信息，诉状上除张开琴、刘湘茹、龚佩玲外，也无其他人签名，也没有相关授权委托书等。

2019年4月2日，该院收到起诉人邮寄的相关材料，其中有补充的起诉人信息以及委托书。

但补充的起诉人信息上列明的起诉人是251人，而委托书上的签名是201人，与第一次起诉状所写的235人，人数均不一致，故其他起诉人的具体人数及信息，该院无法确定，不再列明。

综上，起诉人张开琴、刘湘茹、龚佩玲的起诉均不符合起诉条件。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款的规定，裁定对起诉人张开琴、刘湘茹、龚佩玲的起诉，不予立案。

二审上诉人诉称张开琴、刘湘茹、龚佩玲上诉称，根据《养老机构管理办法》第三条规定，县级以上地方人民政府民政部门负责本区域内养老机构的指导、监督和管理。

故岳西县政府民政部门对映山红养老中心负有指导、监督和管理责任。

其提交的岳西县民政局岳民办〔2015〕5号《关于同意成立安徽岳西老来乐养老中心的批复》、税务登记证等材料证明了岳西县人民政府自2018年至今一直参与着映山红养老中心的母公司安徽省映山红博览园文化发展有限公司的扩建、发展、宣传和运作的全过程。

岳西县人民政府应履行对职能部门的监督责任，纠正岳西县民政局的不作为，促使岳西县民政局担负起对映山红养老中心的管理责任，落实、督察映山红养老中心如数、按时返还预订养老人的预订金，以维护老年人的合法权益不遭侵犯。

综上，请求撤销一审裁定，依法立案审理。

本院认为本院认为，张开琴、刘湘茹、龚佩玲诉请岳西县人民政府担负起监管映
山红养老中心履行养老中心与养老人员的预订合同的责任。

因映山红养老中心与养老人员签订的预订合同属于平等主体之间签订的合同，合同双方当事人因履行合同发生争议的，亦应属于民事争议，依法应寻求民事救济途径，张开琴、刘湘茹、龚佩玲提起行政诉讼，诉请岳西县人民政府监管映山红养老中心履行预订合同，缺乏法律依据。

即便如张开琴、刘湘茹、龚佩玲上诉所主张，岳西县民政局依法对映山红养老中心负有指导、监督和管理责任，而岳西县人民政府应对其职能部门履行监督职责，因岳西县人民政府对岳西县民政局的监督系上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关的监督，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项的规定，公民、法人或者其他组织对此不服提起诉讼的，亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

张开琴、刘湘茹、龚佩玲诉请岳西县政府职能部门落实督察映山红养老中心如数、及时返还预订养老人的预订金的职责。

因岳西县人民政府与其职能部门在法律上是不同的主体，各自的职权和职责分工不同，故张开琴、刘湘茹、龚佩玲以岳西县人民政府为被告提起本案之诉，不符合起诉条件。

综上，一审裁定不予立案，并无不当。

张开琴、刘湘茹、龚佩玲的上诉理由不能成立，本院不予支持。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
裁判结果驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

落款
审判长王玉圣
审判员宋鑫
审判员蒋春晖
二〇二〇年六月二十八日
法官助理石音
书记员陈维为附法律依据附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。

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