台湾城乡风貌建设：一种因地制宜的城乡计划

台湾城乡风貌建设：一种因地制宜的城乡计划
【摘要】城乡风貌计划是台湾特有的城乡计划。

台湾地小人稠，资源自有其限制，所以，为经济发展服务，便成为台湾都市计划的首要目标。

但是，城乡之间的建筑空间关系日益模糊、复杂，加上乡镇的快速城市化等社会条件的变化，传统二元化的土地使用管制制度，已无法满足重建城乡关系的需求，反而深化了城乡建设问题。

因此，为改善长期城乡发展的差距问题，同时因应新土地计划体系的提出，上世纪 90 年代实为台湾都市计划体系转型的重要时期。

在此时期虽有提出《城乡计划法（草案）》，但在种种因素的交互作用下，最终被《土地计划法（草案）》所替代。

因此，在既有的乡镇城市化过程中，地方人文地景的逐渐消失与城乡资源的无法妥善留存或再利用，只能采取软性手段来逐渐改善，方能尊重既有的建设现况。

换言之，突显地方人文地景特色的城乡风貌建设，遂成为另一类因地制宜的城乡计划。

事实上，受现代化工业社会发展的驱使，农业型城镇在转向城市型建设的同时，乡镇人文地貌的流失与几乎趋同性的规划发展，将造成各城乡可持续发展的阻碍。

本研究系通过上世纪90 年代台湾计划体系演变脉络，探讨其城乡风貌计划对城乡关系的积极作用，作为内地城镇化过程中城乡规划应对的参考。

【关键词】城乡计划体系；城乡风貌计划；城乡可持续发展
1．前言
台湾城乡风貌改造计划成功的实施经验，显示了在城乡规划中可以以更宽广的规划方式来建设城乡地区。

台湾土地面积约3.6万平方公里，其中2/3的面积是山地，不适宜生活居住， 2012年总人口约有2300万，约有80%的人口居住于包括平原及丘陵在内面积约1.2万平方公里的地区。

当前台湾土地规划将全岛分城乡发展地区、农业发展地区以及土地保育地区等三大功能区。

在全岛土地面积中城乡发展地区约占12%，农业发展地区则为25%，对于不适合农业使用以及已经进行其他经济活动的部分，将释出给城乡发展地区，这一土地使用移转机制在缺乏有效的计划管制下，不仅造成城乡土地使用问题，更加速乡镇地域失去。

余年的修改与调整后于2012 年正式立法，成为未来指导台湾土地计划的上位法令依据。

土地规划体系的内容缺失是上世纪90 年代台湾计划体系转型的主要问题，特别是城市计划地区与非城市土地使用的二元化土地管制与计划法规定位。

表1显示在土地规划体系中包括覆盖全岛的土地综合开发计划，以及引导区域发展的区域计划和规范城乡建设的都市计划与非都市土地使用管制等三个计划层面，其中分别通过部门建设计划与县市综合发展计划作为衔接全岛与区域，区域与地区之间计划体系的枢纽。

但是，在该计划体系中仅有区域计划与都市计划具有法定地位，而土地综合开发计划与县市综合发展计划却无相对应的法令支撑，因此两者较容易随着政策变动而改变，进而造成都市计划与非都市土地使用分区计划缺乏明确计划方向及上位计划法规依据，无法具体落实计划目标，并衍生上下位计划之间执行依据的问题。

目前，台湾多数都市计划区还是实行主要计划与细部计划合并拟定的方式。

作为主要计划的都市计划一般以25 年为一个计划周期，并作为城乡计划区的原则性与计划性的控制计划，其性质属于空间实质的发展计划，较具弹性。

相对的作为规范性及管制性的细部计划则以局部地区，或以4 年为一期的中、短程事业及财务计划，其执行较无弹性。

在台湾营建署《2000 年城乡计划体系与现行计划体系转换》（2000）研究中指出台湾在土地使用划分上，将土地使
用分为都市土地与非都市土地分别管制，措施各不相同，造成城乡之间计划发展管制上的差距。

[1] 由于非都市土地仅有管制而无计划引导，加上上位的区域计划功能不彰，因此非都市土地使用管制规则只是一种消极性的限制措施，并无法积极引导非都市土地合理的利用发展，无法达到规划管制的积极目的。

长期以来在计划区土地使用与非城市土地使用各依据不同的计划管制措施下，造成地区县市政府统筹城乡土地使用与资源分配的困难，只能采取土地使用变更方式，弥补计划法规的不足。

但是，这种土地使用方式的变换却加速乡镇城市化，提供城市向村镇蔓延的途径，并改变村镇原有地貌与文化。

有鉴于90年代都市计划体系转型仍未能解决城乡土地二元管制缺失，以及改善区域空间资源分配问题，1999年台湾营建署试图以《城乡计划法（草案）》来强化《土地计划法（草案）》内涵，并作为解决城乡问题的主要手段。

然而，在2002年推动的新土地综合发展计划法草案中，都市土地与非都市土地仍分别沿袭以往都市计划法与非都市土地使用管制规则的办法，2004年《土地计划法（草案）》规划将土地计划体系分为“全岛土地计划－都会区域计划”“特定区域计划－直辖市、县市土地计划”等三种计划层面，但是在过渡期间地方层级的计划发展管制仍以沿用都市计划与非都市土地使用管制，这二种计划法规对土地使用管制的规划，阻碍了《城乡计划法（草案）》统筹城乡土地使用的企划，该草案也随之宣告终止。

上世纪90 年代台湾土地规划体系架构
层级计划名称计划范围计划性质
全岛土地综合开发计划全岛为目标性、指导性及政策性长期发展计划。

全岛或区域部门建设计划全岛或区域为单一目标重大经建计划。

区域区域计划区域将台湾地区分为北、中、南、东四大区域规划范围，其内容属于规范性、综合性、指导性。

地方县市综合发展计划县市促进县(市)辖区综合发展；以县市行政辖区空间为规划范围，属综合性实质发展计划与实施方案。

地方都市计划乡镇市计划地区以各乡镇市之都市计划地区空间为规划范围，属土地使用及建筑管理计划，而以引导、规范都市环境之发展，实质开发及管理。

地方非都市土地使用管制乡镇市计划以外地区为各乡镇市都市计划以外地区之土地使用计划，规范其土地使用与开发行为，以实施开发及管理。

数据来源：台湾《土地规划体系与执行组织架构之研究》，2000。

3．城乡风貌改造计划推动历程及制度变革
台湾资源贫乏，长期经济社会建设发展损耗城乡环境资源的结果，带给城乡资源治理与运用难度。

90年代以来，面对气候变迁所带来的威胁，台湾水旱灾情从未间断且有越来越密集的趋势。

因此，上世纪90年代台湾都市计划体系转型之际，即不断寻求在《土地计划法》中增加人与环境共存的新思想，应对未来极端气候常态化对高度城市化环境的挑战。

然而，由于《土地计划法》属于指导性与原则性的计划性质，因此另外需要一项能继承《城乡计划法（草案）》
精神且能辅助都市计划的城乡建设计划作为整合相关资源，以降低灾害冲击，保育生态环境，同时能凸显其所特有的自然、人文魅力所形成的本地文化特色及地方认同的城乡风貌改造措施。

城乡风貌改造计划分别源于1997年台湾经建会研拟的《创造城乡新风貌行动方案》及营建署《城乡风貌改造运动实施计划》。

依据《台湾城乡风貌整体规划示范计划第三期（2009 至2012年）》，《创造城乡新风貌行动方案》期望透过统筹各部会城乡建设工作，形成一整合性、原则性及指导性方案来改善台湾城乡风貌，达到扩大地方环境改造效果，《城乡风貌改造运动实施计划》则将计划内容细分为包括人为、自然环境及生活文化等三方面环境景观改造，试图建立长期实施计划及制度，并由解决实际问题着手，加强近程重点改造。

表2所示“台湾城乡风貌改造计划演变发展阶段”可看出台湾城乡风貌改造计划着重以乡镇地貌改善为核心，采取阶段性建设目标方式，逐步引导乡镇环境空间资源成为地区城乡生活环境载体，而不是迎合城市建设。

这一改造计划构思源于90年代绿色城乡成为全球城乡治理趋势。

1997年台湾经建会遂提出《创造城乡新风貌行动方案》，采取弹性措施整合相关资源，经由整体规划设计改善城乡不均衡的发展关系，以及建设用地使用管制等问题。

因此，进行地方环境改造，凸显各城镇当地文化特色便成为草创期城乡风貌改造计划首要目标。

同年营建署也完成《城乡风貌改造运动实施计划》，通过协助地方政府办理亲水建设、街道景观美化、公园绿地建设、海岸景观改善等城市设计，并鼓励居民参与居住地区公共设施建设与景观改造活动，同时举办《魅力城乡大奖》评选活动，奠定后续城乡风貌改造活动的基础。

在2001年到2004年期间，城乡风貌改造计划主要参与者已由地方政府转移到当地居民及地方公益团体，计划目标也由局部地段的基础环境改造转移到包括城镇尺度性质的“城镇地貌改造”主题性计划，以及引进日本小区总体营造概念的“小区风貌营造”。

“城镇地貌改造”的计划策略以竞争性补助为原则，经由公共参与来共同讨论工程建设作法，并培养适合地方文化特色的创意计划团队，以创意手法提出环境可持续经营计划，作为地方城镇地貌发展的基础。

相对的，“小区风貌营造”借由小区总体营造来动员城乡小区居民参与环境改造过程，并由“小区规划师”协助居民提出小区改造方案及执行策略，达到促成地区居民自行规划生活居住环境及自力营建，共创小区环境目标。

在第二阶段中，关注后工业社会与区域生态环境的有机结合成为城乡风貌改造计划的新思想主轴。