地方政府融资的主要模式和部分城市的经验做法

地方政府融资的概念和基本特征
一、地方政府融资的概念
地方政府融资，即以地方政府为主体，以地方政府所属投融资机构为载体，为实现地方经济增长和社会发展目标而进行的资金融通经济活动。

二、地方政府融资的基本特征
1、政策性。

地方政府融资是以政府为主体，通过预算收支或信贷活动来体现各级政府意图的有效途径。

政策性是政府融资的生命线和灵魂，体现着政府活动的目标。

2、非竞争性。

政府融资不以盈利为目标，其投资重点主要是市场竞争所排斥，但又是经济与社会发展所必需的方面。

3、社会性。

政府融资以追求社会效益和宏观经济效益最大化为主要目的，在投资项目的选择上，侧重于基础产业、社会公用事业、基础设施的建设，这些行业、产业具有“准公共产品”的特征，往往局部效益低，社会效益好。

4、多样性。

政府融资的渠道和模式是多样化的，既可通过财政的投资预算取得资本金，也可以通过信用渠道筹集资金；既可通过金融机构获得资金，也可通过资本市场筹集资金。

资金来源既可来自国内，也可来自国外。

融资模式既可采取有偿模式，也可采取无偿模式。

地方政府融资的主要模式
1、债券融资。

即由地方政府投融资载体授权代理机构发行，用于当地基础设施和社会公益性、收益性项目建设的有价证券，也可称市政债券。

2、民间资本融资。

即城镇居民将闲置或储蓄货币转化成为投资资本，地方政府将其吸纳到城市基础设施建设当中的一种融资模式。

3、风险投资融资。

即各地方政府所管辖的各高新技术产业开发区的高新技术项目进行引入风险投资的一种融资模式。

4、BOT项目融资。

即建设—经营—转让，是政府将一个基础设施项目的特许权授予承包商，由承包商在特许权期内负责项目设计、投资、建设、运营，并回收成本、偿还债务、赚取利润，特许权期结束后将项目所有权移交政府。

5、项目包装融资。

即对项目的资产、项目的可行性、预期收益性进行实事求是的包装的一种融资模式。

6、无形资源融资。

即地方政府通过掌握的规划权、经营权、管理权、开发权、许可权、冠名权等公开挂牌交易的一种融资模式。

7、土地资源融资。

即地方政府根据国家有关法规规定，将可利用的土地资源，进行规划开发、有偿使用、公开挂牌交易的一种融资模式。

8、整合资源融资。

即地方政府利用当地的自然资源，进行优化配置，同时借助外部力量多方进行整合的一种融资模式。

国内部分地区融资的经验做法
泰安市泰山区融资建设“村村通”自来水工程的做法：
区政府每年安排一定财政扶持资金，作为“村村通”自来水工程建设补助资金，把国家、省、市扶持资金和区财政配套资金捆绑使用，实行“以奖代补、先干后补、多干多补、少干少补、不干不补”的激励政策，作为主管道所需材料及部分供水设备的统一招标购置、水源工程建设补助及处（镇）奖励基金，及时督促各处镇、村配套资金足额到位，较好地发挥了财政资金的引导效应。

同时，积极推行市场化融资方式，按照“谁投资、谁建设、谁管理、谁受益”的原则，实行“地方和群众自筹为主体，省、市、区扶持为引导”的投入机制，大力开拓供水市场，吸引社会各界资金，鼓励农村用水户、个体大户采取个人、联户、股份制、股份合作制等
形式参与“村村通”自来水工程建设，初步形成了多元化融资、多渠道投资的新局面。

如山口镇个体大户李圣平，投资210万元，在山口打井，增设主管道3.5万多米，为泰山区邱家店、省庄两镇14个村供水，有效解决了建设资金不足问题。

在工程资金管理方面，制定了工程建设资金管理办法，设立了工程建设资金专户，省市区配套资金统一存到区“村村通”自来水工程建设资金专户，由区工程建设领导小组统一监督使用，统一购置工程材料和设备。

群众自筹资金根据各村情况，在不增加农民负担的前提下，实行“一事一议”制度，通过召开村两委会、党员会、群众代表会的形式予以确定，资金由村统一管理，主要用于村内管网和入户工程建设。

区财政、审计、监察部门靠上监督，发现问题，立即整改，最大限度地发挥了建设资金效益。

天津市河东区建设融资平台的做法：
1、成立河东新城建设开发有限公司，将城市规划区内已建成的道路、管网、桥梁、绿地、公园等城市资产评估注入河东新城建设开发有限公司。

河东新城建设开发有限公司通过划转部分城市资产，对城市范围内道路、桥梁、广场等冠名权、广告经营权、场地经营权等城市资产进行经营管理，实现经营收入。

区委、区政府每年安排的城建重点项目、旧村改造配套土地开发项目等，由河东新城建设开发有限公司以投融资主体和项目法人的资格承担开发建设和管理经营，增加公司资产规模，实现公司经营收入。

从政府土地收益中，向公司注入部分现金，作为公司注册资本金的补充货币资金。

同时，尝试吸收社会资金或民营资金进入，公司向外转让部分股权，扩大股权融资规模，以此为基础，对城市规划区内的较成熟地块进行投资收储，再将收储的土地选择有实力的开发商合作开发经营，或进行经济适用房、廉租房等开发建设经营，逐步增强公司的投融资实力。

2、成立区经济开发投资总公司，将行政事业单位资产及所属企业资产划转到区经济开发投资总公司。

区经济开发投资总公司
在资产划转的基础上，对经营性国有资产（含行政事业单位资产）进行开发、经营、盘活、变现，实现经营收入，确保国有资产增值。

同时，通过与市经济开发投资公司等市级融资平台的合作，逐步开展典当、拍卖等业务，以及政府采购代理业务，实现业务经营收入。

另外，根据区委、区政府年度预算投资计划，由区经济开发投资总公司承担部分城市基础设施项目、区级社会事业等公益性项目的开发建设和经营管理，逐步提高自身的投融资能力。

3、成立汤泉旅游开发有限公司，将汤泉旅游区内的所有国有资产、城市资产、矿产资源开发经营权等无形资产审计评估注入汤泉旅游开发有限公司。

汤泉旅游开发有限公司在运作上与河东新城建设开发有限公司类似，尝试吸收社会资金或民营资金进入，既增加资本金，也吸收社会资金，增强公司投资能力。

呼和浩特市解决城市建设资金的经验和做法：
（一）整合存量，注入资金，打造城发公司实力。

在市政府国有资产授权经营的前提下，该市的城发公司持有热力公司、煤气公司的国有股股权，享有公交总公司的国有资产产权，拥有市内资产价值2.8亿元的土地及地上建筑物的经营权、市政设施冠名权拍卖、户外广告经营及经营权拍卖等职权。

同时，该市人大做出决定，同意市财政每年向市城发公司注入不低于5000万元的资金，并按财政收入比例，逐年增加投入；市区土地资产收益的大部分经市财政以补贴和资本金形式投入城发公司。

呼市在运作中，资金除增加现金流量外，主要用于支付贷款利息，形成放大资金的作用。

以年利率6%计算，5000万元可融资8亿多元。

（二）依托项目，运作资本，做强做大城发公司。

通过合资合作、参股控股，实现城发公司快速扩张。

该市城发公司现有分公司1个，全资子公司3个，控股公司3个，参股公司6个，初步建立了企业集团框架，增强了信贷融资能力，控制了公司的负债率。

其主要做法是利用政府背景优势，依托资源性公益性项目，进行资本运作。

如：与山东讯通公司合资进行城市地下弱电沟道
及管网建设，与鄂乐多斯市国投公司等合资建设内蒙西部天然气长输管道工程。

此外，该市城发公司通过市政设施冠名权拍卖和户外广告经营及经营权拍卖，3年获利500余万元。

滨州市水生态环境建设投融资方面的具体做法：
（一）政府出资。

滨州市政府每年在年底，从财政收入和土地出让金中列支生态环境建设费用，随着环境使土地升值，土地出让金逐年增加，其建设投资也在逐年递增，市政府利用三年的时间，完成了滨州市“四环五海”等水生态环境建设。

（二）企业代资。

市政府制定整体规划后，向社会公开招投标，选择有实力的企业兴建基础设施及生态环境，其投资先期由企业代资，市政府分年度从财政收入或土地出让金中列支，分3—5年还清企业代建资金。

（三）土地入股。

有经营收入的地块生态环境建设，部分采取土地入股、村民固定分红的方式，首先采取房屋置换形势，整合土地，在其它已建河湖周边建设居民小区，小区内包括普通型、豪华型房屋，收入低的居民房屋置换普通型，收入高的居民可增加投入置换豪华型；其次，用整合的土地挂牌经营，基础设施和生态环境建设费用由经营者承担；第三，土地摘牌后的经营性收入用于村民土地入股分红，分红额度每年800—1150元不等。

（四）出让经营权。

滨州市政府在投资兴建秦台供水水库过程中，政府与新亚集团签订管理协议，其水库由新亚集团经营，经营收益前三年全部交政府，后五年3:7分成（政府占7），以后5:5分成，15年后其产权归企业，水利部门负责制定政策和技术指导。

政府未出资，兴建了秦台供水水库，保证大部分地区的供水。

重庆市搭建投融资平台的经验做法：
重庆市积极打造政府可调控的投融资平台，通过整合国有资产存量，新组建或重组壮大了水务控股、城投公司、高发公司、交旅集团、地产集团、渝富公司、开投公司、水投公司等“八大集
团”，用市场手段实现了“用未来的钱，办现在的事；用市场的钱，办政府的事”，被世界银行称为“重庆国有投资集团模式”。

其做法可概括为“培育主体、规范管理、防范风险、定位发展、拓宽渠道”。

（一）积极培育主体，做大做实投融资集团。

“八大集团”组建或重组之初，其资本金来源于“五大注入”：一是国债注入，即把分散到全市各区县200多亿元的几百个国债项目的资金所有权统一收上来，并按项目性质归口注入相应的投资集团。

二是规费注入，即将路桥费、养路费、部分城市维护费等作为财政专项分别归口注入投资集团。

三是土地收益权注入，即重庆市政府赋予部分投资集团土地储备功能，并将土地增值部分作为对投资集团的资本金注入。

四是存量资产注入，即将重庆市过去几十年形成的上百亿元存量资产划拨给相应的投资集团，成为投资集团的固定资产。

五是税收返还，即通过对基础设施、公共设施投资实施施工营业税等方面的税收优惠，将其作为资本金返还给投资集团。

“五大注入”使“八大集团”的资本金迅速扩张，集团实力和融资能力急剧增强，具备通过市场手段完成融资的能力，承担各项重大项目建设、管理任务。

（二）健全体制机制，实现集团规范有序管理。

重庆十分重视从管理体制上理顺政府及相关部门与“八大集团”的关系，避免产生操作障碍。

从政府层面看，市政府主要制定发展规划，决定建设发展目标和阶段性任务，通过市级有关部门将建设任务分别交由对应的投资集团完成，并根据项目的性质确定资金来源、比例，确保规划发展目标的快速有序推进。

同时，为便于向国家有关部委争取项目、资金支持，明确由市级部门负责对应集团的业务指导。

从资产权属看，由市国资委按规定权限对“八大集团”实施管理，促进各集团建立健全法人治理结构，推动企业的股份制改造和现代企业制度建设，使其真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展的市场主体。

从“八大集团”职能看，各集团作为独立市场主体，整合政府授权赋予的资源、资产和资金，坚持专业化管理、市场化运作，解决基础设施、公益事业等重大项目的大规模融资需求，
加快推进规划发展目标的实现，并统筹资金运用，实现投融资工作良性循环和企业良性发展。

（三）严格防范风险，促进集团健康发展。

为了防止可能出现的债务风险、信贷风险和经营风险，重庆市通过“三不原则”和“三大平衡”等保障措施来规范八个投资集团良性运行。

“三不原则”：一是财政不为投资集团作担保，使政企之间保持严格界限，防止财政债务危机；二是投资集团之间不能互相担保，避免出现连环灾难；三是财政拨付给各投资集团专项资金的使用范围受财政掌控，必须专款专用，不准交叉使用、互相挪用。

“三大平衡”：一是八大投资集团的资产负债率要控制在50%左右，实现净资产与负债的平衡；二是八大投资集团必须保证现金需求和供给的基本平衡，实现现金流的良性周转；三是各投资集团在接受政府部门下达的具体投资建设任务时，要坚持经济规律和市场原则，必须要有特定的盈利模式以保证投放与产出平衡。

通过以上保障性措施规范运作，既避免了政府直接与银行发生信贷关系，又形成良好的偿债机制，降低了企业债务风险，目前，“八大集团”整体资产负债率为60%，各集团资产负债率均控制在合理区间，发展态势较好。

（四）明确功能职责，促进集团定位发展。

“八大集团”作为重庆市基础设施建设的主力军，分别被赋予特定的职责，实施各自领域的开发、经营，同时，便于将各集团管辖资产控制在相对合理的规模范围内。

如水务控股主要经营主城区供排水和全市污水处理，重庆市将原由十几个区县各自建设的19个污水处理厂统一交由水务控股建设，所有项目累计约30亿元的国债资金加上部分财政资金归口到水务控股，其总资产从不到7亿元迅速扩大为40亿元，集团信用、实力和融资能力迅速增强，即再向银行贷款20亿元，所有污水处理厂均按时完工投产。

（五）拓展融资渠道，使存量变为增量。

“八大集团”积极拓宽融资渠道，根据实际需求，灵活运用银行贷款、发行债券、融资券、信托、租赁、BOT、存量转让等融资工具，盘活各种存量资源，把“死钱”变为“活钱”，使存量资源转化为建设发展的增量。

如
地产集团在承担重庆大学城的基础设施建设任务中，将其在大学城建设规划区域内储备的一万亩经营性用地整治后进行“招、拍、挂”出售，每亩地出售价格达到60万元，既及时解决了40亿元建设资金，又确保了土地资产的增值。

重庆城投投资的重点市政项目60多个,获得各大银行的综合授信131亿元，但资金缺口仍然很大，为此，集团于2002年、2005年分别发行了15亿元、20亿元规模的企业债券，在完成建设任务的同时，其总资产也从80亿元猛增到500多亿元；净资产从13亿元增加到近200亿元。

部分开发区融资模式的成功经验：
（一）针对土地开发的融资模式
北京金融街、上海陆家嘴、上海张江高新技术产业开发区均采取引入上市公司进行前期土地开发的模式，开发完毕后，给予上市公司一定比例的土地收益，以支持上市公司的运作。

比如上海张江园和金桥园的基础建设，就是依托张江高科和浦东金桥两家上市公司实行园区的成片土地开发和基础设施建设，利用上市公司的资本市场融资优势，解决园区前期建设的资金问题。

同时，为了确保上市公司的再融资能力，园区会给予公司较好的土地开发回报。

比如土地一级开发利润分成，目前云南城投的土地一级开发后转让收益与政府分成的比例为50%：50%、绵世股份可以获得60%的收益、中天城投获得70%的收益，从而有效的支持了上市公司盈利水平。

而且，上市公司也可以获得土地的二级开发权，产业链向下延伸，获得一级和二级开发的双重收益。

（二）针对公用基础设施建设的其他融资模式
1、外包给上市公司来投资建设。

如天津滨海新区的绿化环保项目，滨海新区政府将其拥有绿化资产组建为绿化公司出售给泰达股份，泰达绿化公司作为以后的绿化投资主体为开发区提供各种绿化环保服务，并向开发区政府收取绿化服务费。

这样，一方面开发区政府通过出售绿化资产将多年来在绿地、草坪及行道树等方面的大量投资一次性收回变现，盘活了巨额沉淀资产；另一
方面，双方通过签定长期（50年）服务协议，约定以社会平均资本利润率和绿化产业（或生态环保产业）的行业平均利润率为参照计算合理利润，又保证了上市公司稳定的利润来源。

2、特许权经营模式。

天津滨海新区基础设施建设项目、苏州市垃圾焚烧发电厂、北京京通快速公路、成都自来水六厂等均采用了此种模式。

一方面可以利用上市公司或其他大型企业的资金实力和融资能力，直接投资迅速启动项目；另一方面可以解决基础建设资金集中投入与开发区财政收入逐年积累之间的矛盾；还可以利用大企业的人才、技术优势，提高基础设施建设的专业化水平。

这类融资模式目前已经在许多城市公用基础设施建设中广泛运用。

（三）针对开发区内产业或企业的融资模式和金融创新
1、风险引导基金模式。

2007年12月，滨海新区管委会与国家开发银行各出资10亿元共同设立了天津滨海新区创业风险投资引导基金。

引导基金采取公司制的组织形式，以“母基金”的方式运作，主要投资于区域内高成长高技术企业。

该引导基金的主要特点是参股不控股，以保证所投资的商业基金的决策及经营的独立性及商业化运作。

2008年3月，天津滨海新区创业风险投资引导基金已与美国博乐、软银赛富、德丰杰和国科瑞华四家国际知名创业风险投资公司签署意向书，协议基金规模将达到47亿元。

2、政府引导基金模式。

张江高科技园区所属地政府出资10亿元成立政府引导基金，投资于创业初期的企业，待企业度过死亡谷，并进入上市计划后，张江汉世纪基金（注册资本10亿元，张江园区和上市公司各出资3亿）介入，等上市完成后再择机退出，相对于风险投资，这种投资方式风险小很多。

3、提供融资担保服务。

由上海张江高科技园区、交通银行上海分行和上海市住房置业担保有限公司共同搭建的“张江高科技园区企业易贷通”合作平台，旨在探索一个“园区推荐、银行融资、第三方担保”的小企业融资担保模式：园区利用其掌握的企业信息，向平台筛选、推荐园区内优质小企业；银行利用其资金，为平台
内的小企业提供融资服务；担保公司运用其专业的风控能力，为平台内的小企业提供融资担保，以此分散融资风险，从而有效降低企业融资门槛。