我国法治政府建设的历程、反思与展望

2015年第6期法治研究
我国法治政府建设的历程、反思与展望
杨海坤*
摘 要：
建设法治政府是改革开放以来中国社会各界的共同期盼，也是中国政府确定自身的奋斗目标。

回顾进入本世纪以来我国系统推进法治政府建设历程，可以明显看到已经取得的巨大
成就，其中积累并展现出诸多有益的中国经验和特点。

但从职权法定、依法立法、依法执法、权利救济等多个维度检讨当前行政法治实效，仍可发现其与法治政府理想尚有不小差距。

法治政府建设是法治中国建设的主体工程。

把法治政府建设自觉纳入“四个全面”战略布局，重视行政组织法治的完善，提高行政立法质量，改进行政执法体制，落实公民权利救济以及提高与实践良性互动的行政法学理论研究水平，乃是今后建设法治政府、迈向行政法治的几个主要抓手。

关键词：法治政府建设 行政法学研究 回顾与展望
*作者简介：杨海坤，山东大学法学院教授、博士生导师，中国行政法学研究会副会长。

① 上世纪80年代中期国务院法制办在桂林举行首次政府法制工作研讨会，当时提出的目标是建设法制政府，随着90年代后提出建设社会主义法治国家任务后，建设法治政府逐渐明确成为政府工作的奋斗目标。

这是一个具有深刻意义的变化。

② 杨海坤、章志远：《中国特色政府法治论研究》，法律出版社2008年版，第137~140页。

③ ［英］威廉·韦德：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版，第25页。

④ 参阅杨海坤、樊响：《法治政府：一个概念的简明史》，中国行政法学研究会2015年年会论文。

一、我国法治政府建设历程的简要回顾
法治政府的建设，是全面落实依法治国基本方略的重要内容，是我国政府施政的基本目标。

改革开放以来，我国政府采取一系列措施切实推进依法行政，经历了一个从提出建设法制政府到
确立建设法治政府的深刻变化过程。

①
建设法治政府的核心就在于将政府打造成为符合现代世界行政潮流发展的民主型政府、有限型政府、善治
型政府、责任型政府和平权型政府。

②
诚如英国著名行政法学家威廉·韦德所说，法治政府意味着：一方面，政府行使权力的所有行为，即所有影响他人法律权利、义务和自由的行为都必须说明它的
严格的法律依据；另一方面政府必须根据公认的、
限制自由裁量权的一整套规则和原则办事。

③
在笔者看来，法治政府概念是对法制政府概念的嬗变
和升华。

④
进入本世纪以来的15年可以被称为我国法治政府建设的“全面推进”、“系统推进”的新时期，这与自1982年的《宪法》、1989年的《行政诉讼法》、1996年的《行政处罚法》、2003年的《行政许可法》等一系列重要领域的法律法规的颁布与实施有着密切的联系，应当说，法治政府建设的开展就是建立在这些重要法律法规颁布后所带来的
诸多效果和影响基础之上的。

⑤2004年国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出全面推进依法行政，经过10年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。

正如有的学者所高度评价的：“由政府自觉提出并要求在十年时间内基本实现建设法治政府的目标，这在世界法治发展史上是绝无仅有的。

”⑥《全面推进依法行政实施纲要》从政府转变职能与行政管理体制改革、制度建设、法律实施、科学民主决策、政府信息公开、纠纷解决机制、行政监督和公务员依法行政观念和能力提高等多个方面展示了我国实现依法行政的具体目标和措施，明确了今后推进依法行政工作中的重点和难点。

这些具体目标和措施极大地丰富了我国行政法的内容。

紧接着，2007年党的十七大指出要“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”，依法治国是社会主义民主政治的基本要求，要求推进依法行政，深化司法体制改革，加强政法队伍建设, 做到严格、公正、文明执法。

2008年国务院颁布出台《关于加强市县政府依法行政的决定》，指出加强市县政府依法行政是建设法治政府的重要基础, 提高市县政府依法行政能力和水平是全面推进依法行政的紧迫任务。

规定了改革行政执法体制, 建立健全行政执法争议协调机制, 进一步规范行政执法行为, 切实加强行政执法队伍建设等内容。

2010年, 国务院出台了《关于加强法治政府建设的意见》，这是继国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》以来，贯彻落实依法治国基本方略的又一重大举措, 部署了全面推进依法行政，进一步加强法治政府建设的各项任务，再次加快了法治政府建设的步伐。

2011年《行政强制法》的出台，将最容易给公民造成伤害的行政强制权力关进制度的笼子，旨在最大限度地防止行政强制权力被滥用，从而为通过制度渠道和法律途径有效消解社会潜在纷争、为中国经济社会发展创造有利环境。

2013年党的十八大明确提出把“法治政府基本建成”作为实现2020年全面建成小康社会目标过程中的一项重要任务。

2013年，十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重要问题的决定》，对全面改革作出了部署，特别是明确提出了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和能力的现代化”的总目标；2014年，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标。

两个文件都提到了建设法治政府的问题，尤其是后一个文件，明确提出“深入推进依法行政，加快建设法治政府”的任务，对于法治政府建设描绘了更加清晰的蓝图，提出了更加切实可行的具体步骤，具有新的里程碑指示意义。

总体看来，通过30多年来，尤其是近15年来坚持不懈的法治政府建设，我国依法治国已经迈出了重要步伐。

在法治政府建设过程中，行政组织、行政行为、行政监督、行政救济等方面的法律制度都在初步建立的基础上趋向完善，政务信息公开查询、重要事项公示与通报、重大决策的听证等辅助性制度也开始建立并收到良效。

在依法行政的观念普及、公民权益的及时救济等方面都充分彰显出我国法治政府建设所带来的巨大进步。

⑤ 回顾我国行政法治的历史，可以清楚地发现，1982年宪法所显示的民主法治精神正是对以往极端人治进行的反思与摆脱，明确宣示了包括政府在内的任何组织都不得有超越宪法和法律的特权，明确规定将一切机关都置于宪法和法律之下，为依法行政提供了最重要的宪法依据。

另外，宪法认真对待了公民权利，显示了对公民权利和自由特别的关注，为之后构建各项保障公民权利的具体制度奠定了宪法基础。

20世纪80年代末《行政诉讼法》的“横空出世”，对中国行政法治起到了不可磨灭的“火车头”作用。

《行政诉讼法》的显著意义在于它是我国行政行为法治化的起始样本，充分体现了依法行政精神，贯彻了民主、公正、参与等基本原则。

尔后的《行政处罚法》则为我国行政程序法治化提供了初始范本，它首次以基本法律的形式对行政处罚程序作出完善的规定，这是行政程序具体制度建设的一个巨大进步。

2003年全国人大常委会制定和通过的《行政许可法》则意味着我国建设法治政府的进程向纵深发展，它通过限制行政许可事项的范围，一方面取消了大量的不必要的规制，还市场主体和公民个人以自由；另一方面将某些必要的规制转移给行业组织和中介机构实施，只保留少量的，真正属于“公共物品”范畴的行政许可由政府实施，从而促使政府职能转换和转移，促使政府从“全能政府”向“有限政府”的转化。

⑥ 应松年：
《依法行政实施纲要专家谈》，载《法制日报》2004年6月12日。

二、我国法治政府建设的主要经验与特点
经过多年奋斗，尤其是进入本世纪之后的加倍努力，我国法治政府建设不仅取得了不凡的成绩，而且也积累了丰富的实践经验。

这些实践经验，不仅反映出我国法治政府建设的历史路径，也凸显出我国建设法治政府过程的独特之处。

（一）理论先行，坚持多元综合的行政法治模式、遵循全面的法治政府理论——以行政法理论基础讨论为例
没有法治的理论，就没有法治的实践。

作为自觉的社会变革和社会进步工程，理论先行是必须的、断不可少的，当然，理论发展有一个探索和试错过程。

从这个意义上，我们不得不回顾上世纪末行政法学界关于行政法理论基础的讨论。

在这场讨论中，最引人注目的成就便是当时出现并形成了以“控权论”与“平衡论”为主导的两大基础理论范式。

⑦尽管这两大基础理论范式在具体的观点上存在诸多针锋相对之处，理论差异也较为明显，但两者在理论来源和价值追求方面还是有相通之处的。

例如两者都是以行政权和公民权或者说国家与公民之间关系的互动为基础来构建行政法理论，相区别的主要就是对于实体权利和程序权利的强弱安排有所不同而已，⑧同时，这两种基础理论模式对于行政权的态度来说，基本上都主张从保障人权出发关注防止行政权力过度扩张，并主张对于行政权力进行有效控制，只是相比较而言，平衡论则更加关注和强调对于公共利益的兼顾。

这场讨论尽管发生在上世纪末，但一直绵延至今，对本世纪我国行政法制度的完善仍然起着积极推动作用。

我们积极肯定这两种理论范式都具有较高的理论价值，但对于我国法治政府建设来说，两种学说无论从价值选择还是对具体政策实践的指导上来看都属于“单一式”的理论构架。

历史经验告诉我们，追求更符合中国国情的行政法治理论模式，对于我国构建法治国家、法治政府，才更有借鉴意义。

中国从半封建半殖民地国家一跃而为社会主义国家，没有经历过自由资本主义充分发展的时期，建国后计划经济模式长期占统治地位，政府在“父爱主义”指导下长期犯了控制社会过宽过严的毛病。

认识我国这种国情，就要认识到，对于构建法治政府的理论基础时，需要秉持既要减少不必要的国家干预，政府从不应该管的领域中逐步退却，但又不是放任不管这样的思路，即坚持既是“有限政府”，又是“有为政府”的思路。

因此，中国的法治政府建设应当是在宪制广阔背景下的行政法治，应当遵循一种全面的后发的综合的政府法治理论。

笔者所主张的法治政府论可以认为是一种综合的治理理论，它要求我们的政府应当既是授权与控权相统一的法治政府，又是形式与实质相统一的法治政府；既是消极功能与积极功能相统一的法治政府，又是实体公正与程序公正相统一的法治政府，而且还应当是静态意义和动态意义相统一的法治政府。

⑨这种综合的、均衡的行政法治模式要求政府必须认识到：政府权力的来源决定了现代政府必定是民主型政府，政府权力的性质决定了现代政府必定是有限型政府，政府权力的功能决定了现代政府必定是善治型政府，政府权力的本质决定了现代政府必定是责任型政府，政府权力的发展态势决定了现代政府必定是平权型政府。

因此这种综合的行政法治模式不仅吸收了平衡论、控权论等其他有关学说的合理因子，而且从公共
⑦ 应该说在行政法成长的这段时期，除了“控权论”与“平衡论”以外，学术界还形成了许多其他样态的理论基础，比如“管理论”、“服务伦”、“公共权力论”、“保权控权双重说”或“保权—控权均衡说”、“权力本位论”等诸多基础理论概念，由于篇幅有限，在本文中不一一叙述。

⑧ 一般认为在“平衡论”的语境下，行政机关的实体权利（力）要强于公民，而公民的程序权利应当强于行政机关；而对于“控权论”来说，公民的实体权利强度只有与行政机关所拥有的权利（力）强度相称才能够保证对公权力的控制，在程序上与“平衡论”相似，也主张公民的程序性权利强于行政机关。

⑨ 详见杨海坤：
《在实现宪政目标的背景下建设法治政府——略论改革开放三十年来公法发展的基本经验》，载《华东政法大学学报》2008年第5期，并可参阅杨海坤、章志远合著的《中国行政法基本理论研究》（北京大学出版社2004年版）和《中国特色政府法治论》（法律出版社2008年版）。

根据笔者最新的考虑，恐怕还要加上“面向立法的行政法”、“面向行政的行政法”与“面向司法的行政法”相统一的行政法，但这需要论证和阐发。

管理学、经济学、社会学等相邻学科中汲取了丰富的养分，从而大大夯实了其实践基础和理论内涵。

实践证明，这一理论模式对我国法治政府建设是非常有益的，至少提供了比较正确的理论指导方向。

显然，对于行政法理论基础的重视，特别是致力于行政法理论基础的本土化问题的关注，今后仍将是促使我国行政法不断进步的动力。

目前，关于行政法理论基础的讨论已经进入一个新阶段，学界正在酝酿一场探寻新行政法理论基础的新趋向。

一方面，“行政法的理论基础是行政法史上的一座丰碑。

没有哪个学科像行政法学一样热衷于理论基础的讨论，历经三十余年而经久不衰；没有哪个法律部门像行政法一样，其规范的制定与实施如此依赖一个统一的理论基础”⑩，另一方面，不可否认，在社会利益结构多重化、行政法律关系复杂化、行政手段和方法多元化形势下，在酝酿产生“新行政法”过程中，原有的各种行政法理论基础的学说和观点都面临着新挑战。

⑪“我们需要续接三十余年前开启的行政法理论基础这一论题，探寻新行政法的理论基础。

”⑫只有这样，才能在国家治理体系和能力现代化这一大背景下使我国行政法制度继续改革和完善，以实现现代行政国家的历史使命。

（二）在法治政府建设中，特别关注重点制度的建立与完善——以建立科学民主行政决策机制为例
法治政府的建设，其核心是制度建设。

当然，在不同时期会有不同的制度建设重点。

过去，我国行政部门工作的失误，首先在于行政决策的失误，尤其要看到，因为政府重大行政决策失误而引发的争议及群体性事件近年来呈现日益增长的势头。

因此，在中国进行行政法制度建设，就要先查找“中国病”，对症下药，方能解决中国问题。

建立健全科学民主行政决策机制成为国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中明确的建设法治政府的基本目标和任务，也成为今后相当一段时间里法治政府制度建设的重点。

应当看到，近年来各级国家行政机关在建立健全科学民主行政决策机制方面作了很多有益的探索，已经逐步形成了一些制度化的做法，许多好的做法在一定范围和程度上得到了宣传与推广。

正如《纲要》所总结的，必须“建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。

实行依法决策、科学决策、民主决策”, 这些都已经形成广泛共识。

在建立科学民主行政决策机制的过程中，至少在以下几项关键问题上做了尝试与努力：（1）正确处理行政决策过程中不同利益主体的诉求；（2）通过适当方式保证社会公众有效参与行政决策；（3）一定程度上维护了行政决策过程中专家论证意见的独立性与专业性；（4）在行政决策选择和吸纳公众意见和专家意见时对理由进行了必要的说明；（5）依法区别追究了行政决策违法的集体责任与个人责任；（6）积极引导了行政决策过程中的社会舆论监督。

虽然这六个方面在现实中还存在很多问题，但不可否认的是，科学民主行政决策机制的这六项关键内容，在我国多年来的法治政府建设中，从无到有，从不完善到逐步完善，这对于我国行政决策的科学化、法治化、民主化起到了巨大的推动作用。

党的十八届四中全会《决定》明确把“健全依法决策机制”作为加快法治政府建设的重要内容。

应该看到，构建依法决策机制是从单一治理模式向多元治理模式转变和社会管理创新的必然趋势，也是国家治理能力和体系现代化之组成部分。

行政法治关注依法决策机制理所当然成为中国行政法治的一个重要特点。

行政决策本身涉及多方利益，需要通过规范的程序确保诉求表达、良性沟通、理性互动、科学论证，需要通过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论构建决策制定的法定程序，并完善各要素间相互衔接和配合的机制。

然而，程序规则的运行需要法治的土壤、理性
⑩ 成协中：
《行政法平衡理论：功能、挑战与超越》，载《清华法学》2015年第1期。

⑪ 最近，有学者激烈地对平衡论提出批评，认为：
“在宏观意义上，行政机关的权力来自于行政相对人的权利，两者不能平衡；在具体的法律关系中，行政机关的权力优位，两者也不能平衡。

两种不平衡无法冲抵而达致总量平衡。

平衡论不能放大为整个行政法的理论基础。

”参见刘连泰：《斜坡上的跷跷板游戏：平衡论述评》，载《清华法学》2015年第1期。

⑫ 同注⑩。

公民的参与和规则意识的培育，绝不是一蹴而就的。

因此，决策程序的制定应当密切结合实际，加以具体化，将程序正义的核心价值融入决策过程之中。

另外，重大行政决策对于公民、法人和其他组织的利益影响很大，仅仅依靠政府自身的监督和观念提升还不能完全解决问题，需要加强来自外部的有效监督，因此，包括完善行政诉讼制度，加强对行政决策活动的司法监督将是今后值得探索的制度完善之道。

⑬总之，从行政决策法治化、制度化中我们可以总结出许多经验，推广用于行政法其他各项具体制度的建设。

（三）在法治政府建设中，注重法治政府建设的绩效评价——以发布《中国法治政府蓝皮书》和《中国法治政府评估报告》为例
法治越来越成为世界上普遍认同的理念和价值，但法治决不能停留在口头上和文件上，它必须成为国民看得见、摸得着的具体形态。

出于国际经济投资和人道援助的绩效考量的目标，国际社会早就提倡对每一个国家的法治发展水平和推进状况进行总体评价。

马克斯·韦伯、富勒等关于法治内涵和要素的分析为法治评估提供了学理资源。

定量分析方法在社会科学领域的广泛应用为法治评估成为科学研究过程和实现指数化提供了现实路径。

国际层面上世界银行全球治理指数中的法治指数和世界正义工程的法治指数已经成为分析、评价一国投资水平和制度状况的具有重要影响力的国际评价标准，并引发持续的法治指数化运动。

中国法治建设正赶上这股世界潮流，国内近年来开展的立法评估、司法评估便是法治指数化的中国实践。

⑭可喜的是，近年来国内越来越多的学者将视野伸展到法治政府指标体系研究中，尝试通过科学论证，构建出具有可操作性的评价体系用于衡量法治政府建设进展状况，以推动法治政府建设。

⑮
2010年，国务院在《关于加强法治政府建设的意见》中，进一步要求强化依法行政工作考核，科学设定考核指标并纳入地方各级人民政府目标考核、绩效考核评价体系，与此同时，有学者提出，为衡量法治建设发展水平，应构建“法治GDP”⑯，并纳入到政府绩效考核中。

据不完全统计，目前全国已有16个省级政府出台了相关的考核办法，将目标式考评作为法治政府建设的手段和驱动力。

另外，从2013年开始法治政府协同创新中心和中国政法大学法治政府研究院共同发布《中国法治政府评估报告》。

该报告的最大亮点是提出了法治政府评估指标体系。

这一体系设计了机构职能及组织领导、制度建设和行政决策、行政执法、政府信息公开、监督与问责、社会矛盾化解与行政争议解决、公众满意度等7个一级指标，下分30个二级指标和60个三级指标，并根据各指标的重要性和均衡度综合确定了权重。

2014年，中国政法大学法治政府研究院联合新华网·思客，共同发布了《年度法治政府蓝皮书》，作为我国首部和法治政府建设相关的蓝皮书。

它的诞生，是建立在法治政府理论研究日趋成熟基础之上的。

《蓝皮书》指出，随着“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”目标的提出，在法治政府建设领域出现的许多新问题、新情况、新变化，都引起了学者们的关注，并形成了一批高质量的理论研究成果。

这也间接推动了对法治政府绩效评价体系的研究。

法治政府建设指标体系研究成为理论和实践的热点问题，研究成果覆盖了一般性的理论研究、设计指标的应用研究和直接开展评估的实验研究等诸多层面。

北京、上海、四川、甘肃、南京、深圳等省市实际开展了法治政府评估，极大地推动了法治政府建设和相关领域研究的进程。

（四）登高望远，在立法与制度构建前，注重必要的理论研究与讨论——以制定统一行政程序法
⑬ 参阅王万华：
《新行政诉讼法中“行政行为”辨析——兼论我国应加快制定行政程序法》，载《国家检察官学院学报》2015年第5期。

⑭ 马怀德：
《我国法治政府建设现状观察：成就与挑战》，载《中国行政管理》2014年第6期。

⑮ 钱弘道：
《法治评估的意义和方法——以杭州市余杭区为对象的实证研究》，载《加快法治政府建设的思考与探索——深入贯彻落实科学发展观与加快法治政府建设理论研讨会论文集》。

⑯ 21世纪经济报道：
《马怀德：规范公权力，推行法治“GDP”》，网易—财经频道，/12/1009/04/8DBKFTCG 00253B0H.html，2015年6月30日访问。