论我国公共政策制定中的程序正义
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（ $*""） 制定周期的‘后门’， 但它也是未来政策决定的窗口。”!)#
一观点的还有美国圣约瑟州立大学政治学教授拉雷・ ・格 斯 ( —程 序 与 原 理 》一 顿等 人 。 格 斯 顿 在 其《 公 共 政 策 的 制 定—— 书中， 就将公共政策制定过程分为政策议题的触发、 公共议 程的建构、 公共政策的合法化、 公共政策的实施与公共政策 的评估等五个阶段。
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由于一切公共政策评估结果对于评估的委托人都具有政治 利害性， 因此 ， 从这个意义上说， 对于公共政策的评估就不仅 是一种理念的陈述， 更是一种政治活动， 一种关于分配的社 会机制。作为一种制度性的工作， 公 共 政 策 评 估“ 不 应 当 只
是一个吸收民众参与决策、 加强沟通的过程， 是一个决策修 改、 完善、 择优的过程， 也是一个依法决策的过程。离开公共 政策合法化过程， 就不可能真正实现决策的科学化、 民主化 和法制化。 我国在公共政策合法化过程中， 对程序正义基本原 则的坚持是显而易见的。在我国， 《宪法》、 《立法法》、 《国务 院组织法》等法律明确规定了各项政策尤其是重大政策问题 在决策前必须经过专家充分论证， 向社会广泛征求意见， 并经 全国人大或地方各级人大、党中央或地方各级党委的会议通 过才能实施等制度。 这些法律、 制度的贯彻执行在我国长江三 峡工程建设、 《宪法》、 《婚姻法》的修订等决策活动中发挥了 重要的规范作用，保证了这些政策法律在合法化过程中充分 实践程序参与、 程序公开等程序正义的基本原则。 第四， 公共政策的实施与程序正义。 公共政策就是对某些事物承担的义务。其社会价值在于 解决政策 问 题 ， 以获得可以明确表述的政策效果。政策实施 则是决定公共政策社会效果的关键要素。作为政策过程的中 介环节， 公共政策实施的目的在于将政策所规定的内容转化 为现实。这是 一 个 复 杂 的 过 程 ， 包括政策宣传、 组织准备、 政 策执行以 及 监 督 与 协 调 等 基 本 环 节 。 在 政 策 实 施 过 程 中 ， 无 论是行动学派， 还是组织学派， 无论是自上而下还是自下而 上的政策 执 行 模 式 都 要 求 坚 持 原 则 性 与 灵 活 性 的 统 一 ， 并肯 定正确、 合理的政策变通的必要性。我国在公共政策的实施 过程中就 很 注 重 政 策 变 通 的 正 确 性 与 合 理 性 ， 将原则的坚定 性与变通 的 灵 活 性 有 机 结 合 起 来 。 例 如 ， 随着我国社会主义 市场经济 体 制 的 建 立 和 完 善 ， 在中央政府已经公布关于建立 全国统一 大 市 场 的 政 策 规 定 之 后 ， 对于少数地方政府出台的 地方保护 主 义 政 策 坚 决 废 除 和 取 缔 的 做 法 ， 就很好地坚持了 程序维持的基本原则， 体现出原则的坚定性。而同时， 我国 “ 一 国 两 制 ”的 基 本 政 策 、 人民代表大会代表名额规定中的 少数民族 代 表 政 策 以 及《 人 口 和 计 划 生 育 法 》中 关 于 城 乡 计 划生育政策的不同规定，则贯彻了程序个别公正的基本原 则， 将公共政策与社会现实有机统一起来， 保证了公共政策 的顺利实施， 维护了社会安定和民族团结。 第五， 公共政策的评估与程序正义。 公共政策的评估， 就是根据一项公共政策的意图及结果 来评估其效果。 它是公共政策制定过程的有力工具， 因为它具 有对政策制定者曾经认为已经解决的问题进行再度设计的可 ・格斯顿指出： “评价是公共政 能性。美国政策科学家拉雷・( 策过程中具有举足轻重地位的因素。尽管评价看起来是政策
当代任何实行民主宪政的国家都重视程序。程序之所以 重要， 是 因 为 它 是“ 规 范 政 府 行 为 的 经 常 性 的 、 经过实践验
（ 2"-%） 孟德斯鸠也曾经说过： 证 的 现 实 有 效 的 主 要 途 径 ”。 0"1
三是公开原则。它要求任何裁判或决定都应该接受社会监 督， 以增加程序的透明度和公正性。第四是裁判者中立原则。 此原则要求裁判者在决断中不能偏袒一方或歧视另一方。最 后一项 原 则 是 维 持 原 则 。 它 要 求 任 何 裁 判 或 决 定 一 经 生 效 ， 便要尽量维持其效力。 个别公正原则以程序的一般公正原则为前提， 是程序正 义基本 原 则 的 重 要 组 成 部 分 。 由 于 本 身 的 局 限 性 ， 当程序的 一般公 正 原 则 运 用 于 个 别 事 件 时 ， 并不能自动转化为个别公 正， 而是有赖于裁判者能动的判断活动。因此， 裁判者应该在 程序的 一 般 公 正 原 则 指 导 下 ， 展 开 适 度 的 自 由 裁 量 活 动 ， 以 保证程序个别正义的最终实现。 由此可见，程序正义的基本原则既有一般框架的概括， 又有具体操作的规范； 既讲究合规律性的程序理性， 又注重 合目的性的灵活变通。这种科学性与实用性的有机结合使程 序正义 体 现 出 强 大 的 生 命 力 ， 从而保证其在错综复杂的现代 国家政策过程中发挥重要作用。 二、 程序正义基本原则在我国公共政策制定中的实践 我国有重程序的传统， 但这种程序规则由于被注入封建 社会的伦理道德而丧失了积极作用。到了近代， 随着“民主” 与“科学”思 潮 的 勃 兴 ， 公平正义理念日渐萌芽并有所发展。 经过党的三代领导 特 别 是 !# 世 纪 /# 年 代 新 中 国 成 立 以 来 ， 集体的不懈努力， 我国无论在民主政治建设， 还是在推进决 策科学 化 、 民主化等方面均取得了长足的进步。其中程序正 义基本原则在公共政策制定中的生动体现便是一道亮丽的 风景线， 它形象地展示了作为一个现代国家， 我国在公共政 策领域中的价值追求。 公共政策制定是政策科学的核心主体。对于公共政策制
（ $*,,） !*# 这样在社会 掌握的公共资源和政 策 能 力 总 是 有 限 的 ”，
的公共需求和政府的供给能力之间将会产生尖锐的矛盾。 为 了在政府议程 中 取 得 主 导 地 位 ， 将自己的社会需求转化为公 共议程， 不同 的 社 会 政 治 群 体 之 间 就 会 产 生 激 烈 的 竞 争 和 博 弈。 为了保证在公共议程建构过程中充分体现程序正义的基 本原则， 我国在制度和体制方面， 采取了许多行之有效的措 施 ， 从 *’’- 年 到 %..% 年 ， 国 家 通 过 并 颁 布 了 《 行 政 处 罚 法 》、 《 价 格 法 》、 《 立 法 法 》、 《 行 政 法 规 制 定 程 序 条 例 》等 一系列相关法 律 和 法 规 ， 这些法律和法规构成了我国国家立 法和行政立法 听 证 制 度 的 基 本 框 架 ， 有力地坚持了程序正义 中程序参与、 程序 对 等 、 程序公开等基本原则， 有利于缓解社 会矛盾， 协调社会关系， 实现程序正义。 第三， 公共政策合法化与公共政策。 公共 政 策 合 法 化 是 政 策 制 定 过 程 的 重 要 阶 段 ， 又是政策 执行的前提。 美国政治家托马斯・戴伊在《理解公共政策》一 书中把政策合 法 化 分 解 为 三 个 功 能 活 动 ， 即选择一项政策建 议， 为这项建议建立政治上的支持， 将它作为一项法规加以 颁布。
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第一， 政策议题的触发与程序正义。 在社会生 活 中 ， 任何人对于事物、 现象、 行动或者某种变 化都会有自己的价值判断标准。 而且这种认识对象的实际状 况与人们心目 中 的 理 想 目 标 之 间 总 会 存 在 或 多 或 少 的 差 距 。 这种差距的客 观 性 便 成 为 问 题 。 如 果 问 题 波 及 的 范 围 、 影响 的强度、 持续的时间达到一定限度， 累及社会的一个部门或 若干部门到了要采取行动的程度或者引起公众的明显关注 和变革的普遍 要 求 ， 那么它就会被认为是一种被美国政策科 ・安德森称之为“触发机制”的东西。 这种触发 学家詹姆森・ + 机制是公共政 策 制 定 过 程 中 的 决 定 性 前 兆 ， 其结果便是政策 议题的诞生。 在 我 国 ， 政策议题触发的基本机制植根于人民 代表大会制度。 各级人民代表大会的代表由人民直接或间接 选举产生， 他们源于人民、 代表人民， 反映人民的利益和愿 望， 因而人民的诉求和呼声就成为政策议题的触发点， 并最 终促使公共政 策 的 形 成 。 所 以 ， 我国的人民代表大会制度是 人民获得广泛 的 政 治 参 与 权 利 ， 实现政策议题触发中程序正 义的基本保障。 第二， 公共议程的建构与程序正义。 对于 公 共 政 策 的 制 定 过 程 来 说 ， 政策触发机制与公共议 程的建构紧密 相 联 。 因 为 ， 公共政策的触发机制在公众中爆 出曾经是私人的、 部分的或者被掩盖的事情之后， 这些问题 就会与公共议程中正在考虑的议题牵连在一起。 从政治学的 视角来看，公共议程的建构过程鲜明地体现了公共政策的 “ 政 治 性 ”。 因 为“ 现 代 公 共 问 题 是 大 量 的 、 发展的， 而政府
“一切有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休 止”。
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因此， 为了最大限度地保证公共政策以公众的利
益为目的 ， 人类宁愿通过程序的规定性以保持公共政策某种 程度的开放性， 进而保证公共政策的公正性。那么， 人们应该 怎样通过 程 序 的 规 定 性 ， 以保证公共政策的公正性呢？首要 一点便是坚持程序正义， 贯彻程序正义的基本原则。 一、 程序正义的基本原则 观 念 意 义 上 的 程 序 正 义 早 在 "’ 世 纪 英 国 的 普 通 法 制 度 中便已现端倪。西方法律界有一句谚语： 正义不仅应该实现， 而且必须 以 人 们 看 得 见 的 方 式 来 实 现 。 这 种“ 看 得 见 的 ”的 “有形正义”便是程序正义。 任何一种理论体系都有自己的基本原则和要求， 程序正 义也不例外。由于不同文明、 不同文化传统的影响， 生活在不 同社会中的人们很难对公共政策中的程序正义做出完全一 样的价值评价。 但是， 由于在具体的社会生活中， 人们对一些 不公正、 不合 理 的 情 况 能 达 成 普 遍 一 致 的 看 法 ， 因此， 程序正 义便存在着一些最根本的原则和要求。这些标准可以概括为
湖北社会科学
论Байду номын сангаас国公共政策制定中的程序正义
! 顾友仁
（东南大学 政治与公共管理系， 江苏 南京 !"##$% ）
摘要： 当代任何实行民主宪政的国家都重视程序。我国在公共政策制定中对于程序正义原则的坚持已 经取得了丰硕成果， 但还存在着诸多挑战。只有将公共政策制定中程序正义的基本理论与我国国情联系起 来， 将理论研究与实践探索结合起来， 坚持理论创新， 才能建构起中国特色公共政策制定中程序正义的理 论框架和实践模式， 促进社会主义民主政治的发展和公共决策的科学化、 民主化、 法制化。 关键词： 公共政策制定； 程序正义； 科学化； 民主化； 法制化 中图分类号： &$’"(!))))) )) 文献标识码： *)))))) 文章编号： "##’+,-.. （ !##/）""+## -"+#’
（ 2"#+"!） 两个方面， 即程序的一般公正原则和个别公正原则。 0’1
一般公正原则是程序正义基本原则的主要组成部分， 它 由五个方面组成。第一是参与原则。参与原则是实现程序正 义的基本 要 求 ， 它 在 宪 法 上 的 依 据 是 公 民 的 政 治 参 与 权 利 。 该项原则 要 求 在 任 何 裁 判 或 决 定 中 ， 作为争议主体的当事人 都应该有充分的机会参与其中。第二是对等原则。该原则要 求裁判者在整个程序中应给予相关主体平等参与的机会。第
作者简介：顾友仁（ "$.’(% —）， 男， 东南大学政治与公共管理系 !##’ 级硕士研究生。
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论我国公共政策制定中的程序正义
定内涵的界定 ， 学术界主要有广义和狭义两种观点。以德洛 尔 为 代 表 的 研 究 者“ 将 政 策 制 定 理 解 为 整 个 政 策 过 程 ， 把政
（ $%&’） 持这 策制定、 政策执行等 环 节 称 为 后 政 策 制 定 阶 段 ”。 !"#
一观点的还有美国圣约瑟州立大学政治学教授拉雷・ ・格 斯 ( —程 序 与 原 理 》一 顿等 人 。 格 斯 顿 在 其《 公 共 政 策 的 制 定—— 书中， 就将公共政策制定过程分为政策议题的触发、 公共议 程的建构、 公共政策的合法化、 公共政策的实施与公共政策 的评估等五个阶段。
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由于一切公共政策评估结果对于评估的委托人都具有政治 利害性， 因此 ， 从这个意义上说， 对于公共政策的评估就不仅 是一种理念的陈述， 更是一种政治活动， 一种关于分配的社 会机制。作为一种制度性的工作， 公 共 政 策 评 估“ 不 应 当 只
是一个吸收民众参与决策、 加强沟通的过程， 是一个决策修 改、 完善、 择优的过程， 也是一个依法决策的过程。离开公共 政策合法化过程， 就不可能真正实现决策的科学化、 民主化 和法制化。 我国在公共政策合法化过程中， 对程序正义基本原 则的坚持是显而易见的。在我国， 《宪法》、 《立法法》、 《国务 院组织法》等法律明确规定了各项政策尤其是重大政策问题 在决策前必须经过专家充分论证， 向社会广泛征求意见， 并经 全国人大或地方各级人大、党中央或地方各级党委的会议通 过才能实施等制度。 这些法律、 制度的贯彻执行在我国长江三 峡工程建设、 《宪法》、 《婚姻法》的修订等决策活动中发挥了 重要的规范作用，保证了这些政策法律在合法化过程中充分 实践程序参与、 程序公开等程序正义的基本原则。 第四， 公共政策的实施与程序正义。 公共政策就是对某些事物承担的义务。其社会价值在于 解决政策 问 题 ， 以获得可以明确表述的政策效果。政策实施 则是决定公共政策社会效果的关键要素。作为政策过程的中 介环节， 公共政策实施的目的在于将政策所规定的内容转化 为现实。这是 一 个 复 杂 的 过 程 ， 包括政策宣传、 组织准备、 政 策执行以 及 监 督 与 协 调 等 基 本 环 节 。 在 政 策 实 施 过 程 中 ， 无 论是行动学派， 还是组织学派， 无论是自上而下还是自下而 上的政策 执 行 模 式 都 要 求 坚 持 原 则 性 与 灵 活 性 的 统 一 ， 并肯 定正确、 合理的政策变通的必要性。我国在公共政策的实施 过程中就 很 注 重 政 策 变 通 的 正 确 性 与 合 理 性 ， 将原则的坚定 性与变通 的 灵 活 性 有 机 结 合 起 来 。 例 如 ， 随着我国社会主义 市场经济 体 制 的 建 立 和 完 善 ， 在中央政府已经公布关于建立 全国统一 大 市 场 的 政 策 规 定 之 后 ， 对于少数地方政府出台的 地方保护 主 义 政 策 坚 决 废 除 和 取 缔 的 做 法 ， 就很好地坚持了 程序维持的基本原则， 体现出原则的坚定性。而同时， 我国 “ 一 国 两 制 ”的 基 本 政 策 、 人民代表大会代表名额规定中的 少数民族 代 表 政 策 以 及《 人 口 和 计 划 生 育 法 》中 关 于 城 乡 计 划生育政策的不同规定，则贯彻了程序个别公正的基本原 则， 将公共政策与社会现实有机统一起来， 保证了公共政策 的顺利实施， 维护了社会安定和民族团结。 第五， 公共政策的评估与程序正义。 公共政策的评估， 就是根据一项公共政策的意图及结果 来评估其效果。 它是公共政策制定过程的有力工具， 因为它具 有对政策制定者曾经认为已经解决的问题进行再度设计的可 ・格斯顿指出： “评价是公共政 能性。美国政策科学家拉雷・( 策过程中具有举足轻重地位的因素。尽管评价看起来是政策
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第一， 政策议题的触发与程序正义。 在社会生 活 中 ， 任何人对于事物、 现象、 行动或者某种变 化都会有自己的价值判断标准。 而且这种认识对象的实际状 况与人们心目 中 的 理 想 目 标 之 间 总 会 存 在 或 多 或 少 的 差 距 。 这种差距的客 观 性 便 成 为 问 题 。 如 果 问 题 波 及 的 范 围 、 影响 的强度、 持续的时间达到一定限度， 累及社会的一个部门或 若干部门到了要采取行动的程度或者引起公众的明显关注 和变革的普遍 要 求 ， 那么它就会被认为是一种被美国政策科 ・安德森称之为“触发机制”的东西。 这种触发 学家詹姆森・ + 机制是公共政 策 制 定 过 程 中 的 决 定 性 前 兆 ， 其结果便是政策 议题的诞生。 在 我 国 ， 政策议题触发的基本机制植根于人民 代表大会制度。 各级人民代表大会的代表由人民直接或间接 选举产生， 他们源于人民、 代表人民， 反映人民的利益和愿 望， 因而人民的诉求和呼声就成为政策议题的触发点， 并最 终促使公共政 策 的 形 成 。 所 以 ， 我国的人民代表大会制度是 人民获得广泛 的 政 治 参 与 权 利 ， 实现政策议题触发中程序正 义的基本保障。 第二， 公共议程的建构与程序正义。 对于 公 共 政 策 的 制 定 过 程 来 说 ， 政策触发机制与公共议 程的建构紧密 相 联 。 因 为 ， 公共政策的触发机制在公众中爆 出曾经是私人的、 部分的或者被掩盖的事情之后， 这些问题 就会与公共议程中正在考虑的议题牵连在一起。 从政治学的 视角来看，公共议程的建构过程鲜明地体现了公共政策的 “ 政 治 性 ”。 因 为“ 现 代 公 共 问 题 是 大 量 的 、 发展的， 而政府
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一般公正原则是程序正义基本原则的主要组成部分， 它 由五个方面组成。第一是参与原则。参与原则是实现程序正 义的基本 要 求 ， 它 在 宪 法 上 的 依 据 是 公 民 的 政 治 参 与 权 利 。 该项原则 要 求 在 任 何 裁 判 或 决 定 中 ， 作为争议主体的当事人 都应该有充分的机会参与其中。第二是对等原则。该原则要 求裁判者在整个程序中应给予相关主体平等参与的机会。第
作者简介：顾友仁（ "$.’(% —）， 男， 东南大学政治与公共管理系 !##’ 级硕士研究生。
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