战后日本农业政策金融的发展动向及对我国的启示

政策金融一般指政府金融机构按照国家的
政策意图，在民间金融机构不愿介入和无法介入领域提供的信贷服务。

我国农业政策金融形成于1994年，由农业发展银行承担国家规定的政策性金融业务，主要对粮、棉、油等主要农副食品的购销、流通和加工业务提供贷款。

作为我国唯一一家农业政策性银行，农发行弥补了民间金融供给的不足，有效推动了我国农业基础设施建设和现代农业发展。

但是，随着农业经济的发展与调整，农发行也受到诸多挑战。

日本的农业发展条件与我国相似，人多地少，以小规模农户经营为主，农业经济表现出很强的弱质性。

二战之后，为了实现农业政策目标，协助农民和农业从业者获得必要的资金，日本建立了由农协（合作）金融、政策金融和商业金融为主导的农业金融体系。

本文旨在梳理日本农业金融框架的基础上，聚焦政策金融的发展变化，尤其是其中两项支柱性资金——
—农林公库资金和农业近代化资金1963—2013年的利用情况、利用效果与发展动向，并探讨日本经验对我国农业政策金融改革的有益启示。

（1）
一、日本农业金融体系的框架结构
日本的农业金融体系主要包括合作金融、政策金融和商业金融三部分。

其中商业金融由银行等金融机构提供，鉴于农业贷款的高风险、低收益等特性，商业贷款所占比重极小。

一般认为，日本的农业金融体系建立于两大支柱之上，一是以农协系统为代表的合作金融，二是由财政资金推动的政策金融。

以2010年3月末日本农业贷款余额为例，政策金融占比56%，农协（合作）金融占比43%，商业金融占比不足1%，从中足以看出政策金融和合作金融的重要性。

日本农协合作金融体系由农民渔民，以及农民渔民团体出资入股形成，包含三级机构。

下级机构是遍布各市、町、村的基层农业协同组合，简称农协，主要面向会员办理存款和贷款业务；中级机构是以各都、道、府、县为单位设立的信用农业协同组合联合会，简称信农联，主要为县内企业提供融资，并指导基层农协；高级机构是全国层级的农林中央金库，简称农林中金，发挥合作
战后日本农业政策金融的发展动向及对我国的启示*
张沁岚杜志雄
（华南农业大学，广州510642；中国社会科学院，北京100732）
摘要：二战之后日本建立了由农协（合作）金融、政策金融和商业金融为主导的农业金融体系，有力推动了农业经济复苏和发展。

其中农业政策金融体系之完善、规模之庞大、覆盖面之广，在世界范围内受
到广泛关注。

文章考察了日本最重要的两项农业政策金融资金——
—农林公库资金和农业近代化资金1963—2013年的利用情况、利用效果与发展动向，并进一步探讨了这些经验对我国农业政策金融体系改
革的有益启示。

关键词：日本；农业政策金融；农林公库资金；农业近代化资金
中图分类号：F833.13文献标志码：A文章编号：1001－862X（2017）02－0005－010
本刊网址·在线杂志：www．jhlt．net．cn
*基金项目：国家哲学社会科学基金青年项目“我国农村普惠金融发展的路径选择研究”（14CJY065）
作者简介：张沁岚（1983—），女，贵州遵义人，博士，华南农业大学经济管理学院讲师，主要研究方向：农村金融与农业保险；杜志雄（1963—），安徽铜陵人，博士，中国社会科学院财经战略研究院研究员，主要研究方向：农村非农产业发展和农村中小企业金融。

DOI:10.16064/34-1003/g0.2017.02.001
2017.2
金融系统的总行职责。

长期以来，农协利用深入农村地区的地缘和人缘关系，大量吸收农村剩余资金及小额零星储蓄来充实贷款资金，同时接受政策金融公库的委托，办理部分政策性贷款业务。

客户涵盖全体农业经营者，以提供中短期农业经营运转资金为主。

政策金融指以政策性农业贷款为核心的融资体系，包括农林渔业金融公库资金、天灾资金、农业改良资金、农业近代化资金等。

主要目的是配合政府出台的农业政策，为那些公共利益需要却难以获得民间融资的项目提供贷款。

战后初期，政策金融主要服务于农业基础设施建设和和农业现代化建设，如土地改良、农业新技术引进、农业设施和农机具普及等。

随着日本经济发展阶段的变化和农业政策目标的调整，资金流向逐渐扩大到改善农民生活质量，促进农产品流通和加工，提高农产品国际竞争力等。

与其他国家一样，政策金融是日本农业长期低息贷款的主要供给
者。

资金来源包括政府提供的长期低息和无息贷款，以及政府贴息的民间资本。

融资对象为达到一定农业经营规模或一定农业收入水平的农业经营者。

此外，鉴于农林渔业生产的特殊性和从业人员信用不足问题，日本还建立了农业信用保证制度。

由各有关业者出资设立信用基金协会，对贷款者的债务给予保证，一旦借款人因某种原因无法还款时，基金协会将代为偿还。

同时，各基金协会还可以加入信用基金保险或请求保证中心再保证，以降低自己承担的风险。

二、农业政策金融的主要构成
日本的农业政策金融形成于20世纪50—60
年代。

从1953年开始，农林渔业金融公库资金（1953年，下称农林公库资金）、天灾资金（2）（1955年）、农业改良资金（3）（1956年）和农业近代化资金（1961年）相继设立，标志着战后日本农业政策金融体系基本确立。

［1］在为数众多的资金种类中，农林公库资金和农业近代化资金在贷款规模与贷款笔数方面都远超其他类别。

表1显示，1963—
2013年，两项资金一直占据着主导地位，在利用高峰期的1980年，公库资金约占农业政策贷款总额的65%，近代化资金约占30%，两者合计超过九
成。

因此，通过对这两项资金的考查，基本能反映出战后日本农业政策金融的利用情况。

（一）农林公库资金概况
农林公库资金设立于1953年，是日本政策性最强、规模最大的农业政策金融资金，主要对农林渔业基础设施建设提供长期低息贷款，
如土地
图1
日本农业金融体系的框架结构
注：指政府一般会计预算，也称一般账户预算，是与政府基本事务相关的一般性财政收支预算。

资料来源：日本政策金融公库内部资料（2014）。

表1
1963—2013年日本农业政策贷款的发放情况单位：亿日元，%
1963
1968197319781983198819931998200320082013农业贷款总额（4）
10892401447282607175633164023892237523092770其中：农林公库农业资金
畜产特别资金农业改良资金农业近代化资金天灾资金合计（%）
55.444.6------100
54.340.80.74.2--100
47.947.20.54.4--100
45.240.31.33.79.5100
59.035.603.51.9100
49.439.23.36.31.8100
45.140.95.86.51.7100
52.440.00.24.33.1100
70.425.71.31.31.3100
77.321.300.31.1100
83.115.000.51.4100
数据来源：根据（株）日本政策金融公库农林水产事业《业务统计年报》各年数据计算得出。

整治、乡村交通、水利电力项目等。

农林公库作为日本唯一的农业政策性金融机构，其目标定位和经营业务受到《农业基本法》、《农林渔业金融公库法》等法律的严格约束和支配，与国家政策动向有着非常紧密的联系。

（5）其贷款业务大部分通过公库支店直接向客户办理，同时也委托农协、银行等民间金融机构受理。

资金主要来源于邮政储蓄等财政投融资，面向满足一定条件的农业经营者和涉农中小企业提供贷款，期限从10年至25年不等，利率因贷款用途而异。

日本进入低利率时代以后，公库贷款利率基本维持在0.5%~1%。

农林公库资金同时面向日本的农业、林业、渔业、食品产业等提供信贷支持，累计设立过近百种资金种类。

鉴于篇幅限制，本文只选取其中的农业贷款（下文称公库农业资金）为代表进行分析。

在公库农业资金下面，又分设了种类繁多的类别，通常划分为四大类：土地改良资金、自作农维持资金、个别经营者资金和共同利用设施资金。

其中土地改良资金设立最早，主要用于土地开垦和改良事业（6），帮助解决战后粮食短缺问题。

过去占公库农业贷款总额的比例曾高达七成，广泛应用于农田改造、水利排灌工程建造、农村道路建设等项目。

1961年日本颁布了《农业基本法》，提出促进农业结构调整，实现农业近代化的目标，与之相配套，农林公库又出台了自作农维持资金（7）、个别经营者资金和共同利用设施资金。

其中，自作农维持资金于1963年设立，主要对因自然灾害或债务原因陷入困境的农业经营者提供金融支持。

个别经营者资金则面向符合特定政策条件的个体农业经营者提供贷款，根据贷款对象和贷款目的不同，又细分为诸多种类。

共同利用设施资金的融资对象是共同利用农业设施的农协成员。

2008年，农林公库与日本中小企业公库、国民生活金融公库、冲绳振兴开发金融公库等合并，成立了一个新的政策性金融机构——
—日本政策金融公库。

农林公库成为其下设的农林水产事业部，但承担的业务与以前相比并没有实质性变化，只是通过与其他政策性金融机构合并，降低了整体经营成本。

（二）农业近代化资金概况
农业近代化资金设立于1961年，目的是配合同年出台的《农业基本法》，为经营农业、林业、渔业及食品产业的农户提供中期信贷，支持他们进行设备投资并改善经营条件。

资金来源于以农协储蓄为主的民间资金，从这点上看，农业近代化资金的政策性比农林公库资金弱，受实体经济的影响也更大。

其贷款业务大部分由农协承担，中央和地方政府提供一定比例的利息补贴（8），贷款利率通常低于民间金融机构。

与公库农业资金相比，单笔贷款的额度较小，期限较短，对贷款者的要求也更宽松，大部分农业经营者都具备申请资格。

［2］农业近代化资金设立之初，除了资助农户进行农业机械、农用建筑等小额农业固定资产投资外，另一目的是将农协吸纳的存款尽可能留在农村，避免农村资金大量向城市集中。

经济高速增长期间，日本农业机械化水平快速提高，与近代化资金的广泛利用是密不可分的。

但是，随着农业产出和农业人口的下降，至20世纪80—90年代，贷款规模已经大幅跌落。

2005年，伴随着政策性金融改革的大潮，近代化资金的管理权被移交给各都道府县，国家不再提供利息补贴，意味着该项资金的政策性功能基本消失。

［3］
对农业近代化资金的分类，文中采用了日本农林中央金库《农林渔业金融统计》中的分类标准，分为个人利用设施资金和共同利用设施资金。

其中，共同利用设施资金的贷款对象包括农协、农协联合会、规定范围内的团体及法人。

如前所述，农业近代化资金主要用于支持农户建造房舍和仓库，购买农机具、果树、家畜，进行小规模土地改良等，因此，本文还将进一步讨论个体农户和团体成员利用近代化资金建造房屋和仓库、购买农机具及进行其他投资的情况。

图2日本农业合作金融和政策金融的主要特征
（2013年数据）
资料来源：日本政策金融公库内部资料（2014）。

战后日本农业政策金融的发展动向及对我国的启示
2017.2
三、日本农业政策金融整体利用情况为了系统梳理日本两项最重要的农业政策金融资金的利用情况，本文选取了贷款总额、贷款笔数和平均贷款金额三项指标，分析时段为
1963至2013年。

之所以选取1963年作为分析起点，是因为农业近代化资金在1962年之后才开始正常运转。

农林公库资金虽早在1953年就已设立，但1961年《农业基本法》颁布之后，才开始向个体农业经营者开放。

（9）鉴于此，本文选取1963—2013间共计50年进行分析。

在这50年间，日本先后经历了经济发展的高
速增长期、稳定增长期和泡沫破灭期，与之相对应，农业政策目标也多次调整和修改，历经了从农业结构调整、农业综合开发到农业现代化建设的变迁。

为了配合各个时期农业政策的有效实施，政策金融机构几乎同步创设配套的融资品种，扶持新的重点产业和行业，同时不断淘汰过时的产品。

［4］正是有了农业政策金融的保驾护航，日本农村基础设施建设才得以快速完善，城乡收入差距也未在经济高速增长过程中被拉大，保证了社会经济和政治的稳定状态。

［5］
由于农林公库资金包含的类别非常广泛，如上所述，本文只分析其中的公库农业资金，不涉及公库林业资金、渔业资金和食品产业资金等。

（10）
（一）不同经济发展时期农业政策金融展开
的历史背景
1.经济高速增长期（1963—1973年）
从1953年农林公库资金设立起至60年代初
期，日本农业处于战后最艰难的起步期，政策金融的主要目标是促进农业增产。

信贷资金主要投向农地开垦、改良和灌溉设施建设。

在国家支农政策和信贷资金的双重支持下，到1963年，农业
经济已经得到长足发展，初步完成了农田基本建设，并构建起较为完善的粮食食品安全体系。

进入经济高速增长期后，日本的工业迅速发展，但农业仍以小农经济和个体经营为主，工农之间收入差距甚大。

当时，国民对蔬菜、水果、畜产等农产品的需求量大幅增加，但是除大米外，其他农产品几乎全部依赖进口，供求矛盾凸显。

在此背景下，1961年日本政府制定了《农业基本法》，提出改革农业生产结构，加速实现农业现代化之目标。

随后又出台了《农业近代化资金助成法》、《改善农林渔业经营结构融资制度》等辅助法规，为金融资金投向农业提供指南。

这一时期，虽然农业产值占GDP 的比重不断下降，但政府对农业的投入却始终保持在较高水平，并通过完整的农产品价格支持体系和收入补贴体系，平衡工农之间的收入水平。

［6］
在这期间，体现日本农业特点的小型农业机械作业发展很快，因此，主要为购买农机具提供信贷支持的农业近代化资金一直保持着上升态势，将通胀因素考虑在内，10年之间贷款规模增长了4倍之巨。

而农林公库资金除了在土地改良贷款方面继续保持较大规模外，又找到了新的贷款增长点。

为了打破小农经济对日本农业发展的阻碍，
1961年出台的《农业基本法》中提出通过促进土地
集中，扶植一批具有一定经营规模的自立农户。

［7］
与之相配套，1968年，农林公库在个别经营者资金下设立了综合设施资金，支持农户通过改良土地、栽培果树、购买农用设施等，带动蔬菜、水果、畜产等产业的发展，促进农业结构转变。

由于公库农业资金和近代化资金都对农业机械投资提供贷款，而前者贷款期限更长，条件更加优惠。

（11）
受此影
响，1968年起近代化资金的业务规模有所缩减。

但是在经济高速增长期内，农业信贷需求非常旺盛，两项资金之间的竞争并未带来太多问题。

如表2所示，两者的贷款规模都实现了快速扩张，对日本农业固定资产的形成、农业机械化的普及，以及农业生产率的提高起到了非常关键的作用。

［8］
2.经济稳定增长期（1974—1990年）
20世纪70年代中期，受世界石油危机影响，
日本经济进入稳定增长期，经济增速开始放缓。

伴随着全球化的到来以及日美之间贸易不平衡的出现，日本迫于货币升值压力，开始着手经济结构调整，降低对出口的依赖，农业也难免于此。

图3
日本农业政策金融体系的主要构成
从70年代开始，日本政府相继进行了一系列的农业改革，并于1986年提出《面向21世纪农业政策的基本方向》，摒弃了1961年《农业基本法》中对农业的保护政策，转而实施国际化战略。

除少数农产品（主要是大米）被保留为非自由化品目外，其余农产品均面向国际市场开放。

由于日本政府过去长期实行价格支持政策，导致国内农产品价格明显高于国际市场。

放宽贸易保护后，从中国、韩国、泰国等国进口农产品的数量激增，对日本的农业经营形成了巨大打击。

此外，随着国民饮食结构发生改变，大米消费大大减少，加之工业中更多采用便宜的进口大米作为原料，大米过剩的问题也开始出现。

这些打击让日本农业经历了经济高速增长以来的最大转折，农户数量大幅减少，农业经营也陷入萎缩和衰退之中。

在上述背景下，日本农业政策金融整体出现收缩。

首先受到影响的是政策性较弱的农业近代化资金。

1978—1982年间，贷款总额降幅超过20%。

公库农业资金的规模是从1981年开始下降的。

1980年日本遭受了战后最严重的低温霜冻灾害，农业大幅减产，此后贷款规模便开始波动下跌。

萎缩最严重的资金项目是上文提到的旨在援助自立经营农户扩大经营规模，改善农业结构的综合设施资金。

70年代之后，因日本农地价格一路走高，通过土地流转来扩大经营规模的目标并未实现，综合设施资金的贷款规模也一直在缩小。

经济稳定增长期中，两项资金出现萎缩的原因，一是受农产品进口的冲击，导致国内农业产值下降，二是没有及时调整过度保护的农业政策，培育具有竞争优势的农业经营主体。

而日本这两类最重要的农业政策金融资金的萎缩，也意味着农业政策金融的功能开始弱化。

3.泡沫破灭后（1991—2013年）
日本经济泡沫破灭后，经济增速下降到极低水平，农业投资也进入低迷期。

一方面，乌拉圭回合谈判以后，农业全球一体化程度不断提高，日本粮食自给率从60年代的80%左右下降到90年代的约30%，成为全球最大的农产品进口国。

另一方面，越来越多的务农者尤其是年轻务农者离开农村，农业人口老龄化日趋严重。

从表4可以看出，这一时期两项资金都收缩得非常厉害。

日本政府也认识到，在财政收入下降的情况下，高额补贴政策已经难以为继，唯有放松过度保护，提高农产品竞争力才能立足于国际市场。

1992年，农林水产省提出了“新粮食、农业、农村政策方向”，着手制定新的农业基本法。

1999年新《农业基本法》正式颁布，提出了稳定食品供给，发挥农业多功能性（12），促进农户经营法人化，鼓励农户以外的法人进入农业，提高农业经营水平等目标。

同时，为了应对农业从业者减少（13）和高龄化问题，1993年日本制定了《认定农业者制度》，旨在培育和确保一批高效、稳定的农业骨干，承担起未来日本农业发展和食品安全的重任。

［9］1994年，农林公库在个别经营者资金下创设了长期、低息、大额的农业经营基础强化资金（也称超级市场L资金），为认定农业者提供低息贷款，帮助他们购置农业设施、扩大农业经营规模、提高农产品附加值。

这在一定程度上遏制了公库农业资金规模的急速下降，并为日本农业培育出一批新的经营主体。

至2010年，日本的认定农业者数量从1994年底的1.9万增加到25万，成为农业生产的核心担当者。

但是，与前两个时期相比，公库农业
表21963—1973年公库农业资金和近代化资金贷款总额的变化趋势单位：亿日元19631964196519661967196819691970197119721973农林公库农业资金6037918249751113130313861555182518792141农业近代化资金48650359077789698014011352137414402088数据来源：根据（株）日本政策金融公库农林水产事业《业务统计年报》各年数据计算得出。

表31974—1990年公库农业资金和近代化资金贷款总额的变化趋势单位：亿日元197419761978198019821984198619881990农林公库农业资金253136193737467942393929367331273021农业近代化资金271832083328304326082738261024822702
数据来源：根据（株）日本政策金融公库农林水产事业《业务统计年报》各年数据计算得出。

战后日本农业政策金融的发展动向及对我国的启示
2017.2
资金的贷款规模仍有所降低。

政策性较弱的农业近代化资金在经济下行期则遭受重创，实际发放额度已不足预算的五成。

由于日本国内对农机具、农用建筑的投资近乎停滞，加之近代化资金单笔贷款额度有限，对农户的吸引力已经非常小。

尤其是1994年公库农业资金推出更优惠的超级市场L 资金后，吸引了大量客户，对近代化资金形成很大冲击。

（二）农林公库农业资金整体利用情况图4显示了公库农业资金1963—2013年的贷款金额、贷款笔数及单笔贷款金额。

从图中可以看出，1963年贷款总额为603亿日元，1980年达到高峰，贷款总额为4679亿日元，2006年又跌至
1110亿日元。

2007年以后，公库农业资金的规模
出现回升，主要原因是占据较大份额的超级市场
L 资金开始实行零利率政策。

到2013年贷款总额重回2303亿日元。

如果选择1963年为基期，则1980年贷款总额为1963年的7.8倍，2006年为1.8倍，2013年为3.8倍。

当然，图中的数值都是以名义
值统计的，按照日本农林水产省《农业与食料产业经济计算》中农业固定资本形成总值的平减指数进行调整后，1980年的贷款总额为1963年的2.6倍，2006年为0.5倍，2013年为0.9倍。

这意味着，从
1963年到2006年，公库农业资金的贷款总额降低了一半左右，但是到2013年，基本又恢复到了1963年的水平。

公库农业资金的贷款笔数在50年中也大幅下降。

1963年发放了13.5万笔贷款，70年代期间每年约发放5到6万笔，80年代之后持续减少，到
2006年仅6600笔，为1963年的5%左右。

2007年之后，受超级市场L 资金贷款利率下调影响，贷款笔数又有小幅回调，近年来大约保持在1万笔。

从图4可以看出，1963—2013年间贷款笔数曾发生数
次波动，这与自作农维持资金等主要对受灾农户进行金融救助的资金类别有关。

比如1976年和
1980年日本遭遇严重的台风灾害，贷款笔数就明
显高于上一年。

从单笔贷款的平均额度来看，1963年为45万日元，1989年达到1000万日元，2010年达到2000万日元，50年间上涨了45倍之多。

如果剔除通胀因素，平均贷款额度提高了11倍左右。

（三）农业近代化资金整体利用情况农业近代化资金在1963—2013年间的利用情况与公库农业资金类似，呈现先上升后下降的趋势，只是高峰期持续时间更长一些。

图5显示，
1963年贷款总额为486亿日元，之后开始激增，1974—1993年间一直维持在2500亿日元左右。

转折点发生在1994年，当年农林公库推出超级市场L 资金，其业务范围与近代化资金非常接近，但贷
款条件更加优惠。

此后近代化资金的总规模开始下降，2006年降至444亿日元，只有顶峰时期的
13.1%，若考虑通胀因素，这一数值还将降至8.9％。

作为日本农业政策金融最重要的资金类别
之一，近代化资金的支柱性地位已经岌岌可危。

如前所述，如果考虑近代化资金的业务范围，这种变化趋势便不难理解。

由于贷款主要用于建造农用房舍、购买农机具等小额投资，在投资旺盛期，贷款规模和笔数自然也大。

进入经济稳定增长期后，农户在农用建筑和农机具方面的投资逐年减少，即使有需求，也可以通过自有储蓄解决。

加之这一时期农业从业者和农业经营体数量大幅下降，进一步加剧了近代化资金的萎缩。

表4
1991—2013年公库农业资金和近代化资金贷款总额的变化趋势
单位：亿日元
1991
1994199720002003200620092013农林公库农业资金33052571245716781672111019122303农业近代化资金
2681
2128
1391
962
611
444
470
414
数据来源：
根据（株）日本政策金融公库农林水产事业《业务统计年报》各年数据计算得出。

数据来源：根据（株）日本政策金融公库农林水产事业《业务统计年报》各年数据计算得出。

图41963—2013年农林公库农业资金利用情况。