用公共经济学视角看单独二胎政策开放

用公共经济学视角看单独二胎政策开放
摘要：在千呼万唤之后，中国共产党第十八届三中全会对方案生育政策进展调整，开放“单独二胎〞政策。

中国的人口政策三十年没有变化，现在终于松口实施“单独二胎〞政策的原因是什么，政策实施后又会有什么好的影响，又会给哪些领域带来什么样的压力。

本文通过人口变化趋势、方案生育的影响等方面分析了上述问题，又以教育方面为例，分析了“单独〞政策开放后政府的应对方法。

关键词：单独二胎政府人口政策方案生育公共经济学
人口政策是国家最大的公共政策之一，关系到家庭和谐和生活幸福；从上个世纪80年代可以说人口问题是可持续开展的最核心问题。

上世纪80年代开场实施的方案生育政策控制了中国人口数量的增长，至今已执行了三十年。

二零一三年十一月，第十八届三中全会通过了?中共中央关于全面深化改革假设干重大问题的决定?，其中对中国实施已久的方案生育政策进展了调整。

?决定?指出，在坚持方案生育这个根本国策的前提下，“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策〞。

这就标志着社会议论多年的“单独二胎〞政策即将正式实施。

那早在几年前就有多方人士提出开放生二胎限制，停顿独生子女政策，那么现在国家对方案生育政策做出调整，对“单独二胎〞率先松口，具有十分重要的现实意义。

学界对二胎政策的研究并不多，对新出台的“单独二胎〞政策也处于观察研究状态，还没有出现太多学术性论文。

从公共经济学的角度解析单独二胎政策实施的影响，希望能对“单独二胎〞政策甚至是未来全面放开方案生育政策提供切实可行的科学建议和参考。

在最初实行严格的方案生育政策时，方案生育政策有其积极意义并成功可控制了人口。

但是随着经济社会的开展、城市化进程的加快与人口构造的的变化，人口政策却还在长期实行并不进展任何调整，实际上方案生育已经开场对我国经济、社会等方面的开展带来了负面影响，以下出四个方面。

一是社会保障方面压力增大，养老保险基金空帐运行加剧。

由于我国社会保障仍在开展期和实践期，养老保险基金过去缺乏累计，再加上因方案生育，我国老龄化社会以前到来，养老保险制度负荷十分沉重。

当前各方对我国养老保险基金的状况如是否存在着缺口、缺口多大都有不一样的认知，但是养老保险个人账户的空帐运行却是不争的事实。

养老保险是具有正外部性的公共产品，但是因为一些现实问题却还给公民带来很多烦恼。

中国社会科学院世界社保研究中心编写的?中国养老金开展报告2021?就披露，早在二零一一年年底，我国个人账户空账的规模已到达了2.21万亿元，而当年全国还有14个省份养老资金收不抵支，出现了支付困难。

二是老龄化程度迅速提高，我国已经出现了“未富先老〞的局面。

同西方兴旺国家相比，现在我国的城镇化建立、工业化建立成处于开展期，但是老龄化却提前到来，又由于我国人口基数大而显得规模大、速度快。

兴旺国家比方英国，从成年型社会向老年型社会转变用了八十年，而同期人均GDP的变化为为5000美元到10000美元；但中国只用了而是年左右，在上世纪九十年代末就已完成这种转变，而在当时中国的人均GDP只有1000美元左右，差距可见一斑。

而如今在我国的一些大城市，老龄化问题尤为突出，比方在XX，二零一一年六十岁及以上的老年人口的数量为348万人，占24.5%；由于XX全市平均每年会新增加约20万老年人口，预计到2021 年老龄化程度将达30%——这是一个比拟可怕的数字。

三是人口红利快速消退且经济增长动力削减。

在我国的原先人口构造中，15-59岁人口
占总人口的比重一直维持在70%以上，我国劳动力丰富也是比拟优势突出的核心“资本〞。

但近年来，由于实施方案生育，独生子女增加，我国劳动力的增速迅速下降，人口红利正在濒临消失。

中国15-59岁劳动年龄人口在2021年已到达峰值〔9.4亿人〕，随后这一数字呈现出绝对的减少趋势。

而在2021年，我国劳动年龄人口比重首次出现下降，当年比上一年微降0.1个百分点。

在2021年，我国劳动年龄人口的下降幅度扩大到0.6个百分点，人数比上年净减少345万人。

四是失独家庭增多，家庭风险增大。

据人口统计数据显示，目前中国15岁到30岁的独生子女的总人数约有1.9亿人，而这一年龄段的年死亡率约为万分之四，因此每年会产生7.6万个失独家庭。

假设按此推算，中国的失独家庭至少已超百万。

那么在公共养老保险制度尚不完善且覆盖人群比例并不高的情况下，失独家庭不但要遭受精神上的巨大折磨，他们居家养老的希望也破灭，安度晚年却成为该群体害怕提及的话题。

正是在这种背景下，我国的方案生育政策就走到了必须变革的历史关口。

早在2002年，我国一些省市就开场了放松方案生育政策的尝试。

其中XX、XX、XX等地开场实行“双独二胎〞的政策，这对突破只生一胎政策起到了良好的示范作用。

此后，“双独二胎〞政策迅速在其他地方推广实行。

而XX省在2021年推行了该政策，使得“双独二胎〞最终成为全国普遍实行的一项方案生育改进政策。

即便是从严格一胎政策到“双独二胎〞政策的放宽，也未能改变我国人口出生率日渐下滑的趋势。

数据说明，2001年，我国的人口为出生率为13.38‰，自然增长率6.95‰。

在实行“双独二胎〞政策之后的十年后，人口出生率仍下降到12.10‰，自然增长率更是下滑到4.95‰。

而国际上普遍认为，要到达人口正常的更替水平，出生率至少要保持在20‰左右，而中国的情况显然与此相差甚远，这也对一直认为中国人口众多、劳动力无限供给的一个严峻挑战。

三十多年来，我国的方案生育政策在不断变化。

1982年，中共十二大把方案生育政策定为根本国策，当年11月，方案生育写进?宪法?。

1985年以后，XX、XX、XX、XX、XX等局部地区开场实行“二孩〞试点。

据“21世纪中国生育政策研究〞课题组的调查，在这些“二孩〞政策试点执行20年后，当地生育水平不仅没有大幅反弹，一些地方还有所下降。

国家统计局数据显示，2021年末，全国总人口13.54亿人，全年出生人口1635万人，自然增长率4.95%0，人口低生育水平保持稳定。

然而，中国15至59岁(含不满60周岁)劳动年龄人口93727万人，比上年减少345万人。

这是相当长时期以来中国劳动年龄人口绝对数量的第一次下降〔见上图和上表〕。

而中国现在也提早面对X易斯拐点。

1954年，美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者威廉·阿瑟·X易斯(William Arthur Lewis)在?曼彻斯特学报?发表?劳动力无限供给条件下的经济开展?一文，提出了“二元经济模型〞。

此模型认为在一个国家的开展初期存在二元经济构造，一个是以传统农业部门为代表的以传统生产方式生产的“维持生劳动的边际生产率非常低甚至为零，使农业部门出现大量劳动力剩余。

此时，只要工业部门能够提供稍大于维持农村人口最低生活水平的既定工资，农业部门就将转移大量劳动力至工业部门，使工业部门不断扩X。

由于在既定工资水平上，劳动力的供给是无限的，工业部门在实际工资不变的情况下将所获得利润转化为再投资，将规模不断扩大。

以后，工业部门被动提高工资，继续吸引农村劳动力，直至工业、农业部门具有一样的边际生产率，农村剩余劳动力全部吸收完。

这样，二元构造转化为一元，开展中国家朝着工业化和城市化开展。

农村剩余劳动力被全部吸收的这个时点，被称为“X易斯拐点〞。

而现在，提早面对X易斯拐点就意味着将提早迎来劳动力短期。

这是政府政策都无法解决的问题。

可以推测，在这些年来多方呼吁开放二胎生育后，政府站在经济开展的角度最终松口，先开放“单独二胎〞探路。

尽管当下养儿本钱不断刷新，但仍阻挡不了单独二胎政策开放后将迎来一拨生育顶峰。

现在4—2—1的家庭模式已经开场比拟普遍，对许多青壮年劳动力而言，无论是从经济上还是精力上，他们都已经开场觉得赡养两方的老人并要照顾自己的孩子是一件很吃力的事情，为了躲避压力，他们会选择生第二胎以保障自己的养老。

这也促进了婴幼儿相关行业的再次崛起。

对于疲软的国内市场而言，这是一个利好的信号。

放开“单独二胎〞还有益于改善就业构造。

单独二胎对婴幼儿以及成长中所经历的一切事物的生产企业都有促进的作用。

除了婴幼儿系列产品之外，教育又将成为重头戏。

首先，教育行业将对教师有更大的需求量，针对未成年人的各种辅导班甚至是看护所将受到这些养二胎的父母的青睐——考虑到孩子的看护问题，高素质保姆也将成为较大的缺口。

那么真的实施单独二胎后能否缓解这些压力呢，实施单独二胎会带来什么压力呢？
实际上就业、老人赡养、医疗保险和教育也成了未来即将面临挑战的几个方面。

放开“单独二胎〞实际上给这些领域增加了负担。

公共支出也将增加。

从就业方面来说，众所周知，女性在就业市场存在一定程度的性别劣势：用人单位会因为担忧女大学生进来不久就会结婚、生育，不仅无法对其委以重任，而且还要承当其产假薪
金等额外本钱，故不太愿意录用女生。

国家为此设立了生育保险金，弥补了用人单位的局部本钱，在一定程度上消饵了女性在就业市场上的劣势。

如果放开“单独二胎〞，真正因此生育二胎的女性也许不会增加很多；然而此政策传递给用人单位的信号很可能就是：录用女性员工的风险更大了。

从社会方面来说，调整方案生育政策所产生的影响可能是非常深远的。

可以认为，我国男女平等的局面，一定程度上是由方案生育政策所支撑的，两者相辅相成：工作赋予女性经济地位与开阔视野，从而取得与男性同等的家庭地位，进而令大多数的城市家庭认可只生一个女儿是能够承受的，方案生育政策获得根本认同；反之，如果政策导致女性在就业市场上的劣势进一步扩大，更多女性将不得不依附于男性生活，家庭地位难免下降，长此以往，城市父母会同农村父母一样，认为没有儿子是不可承受的，方案生育政策也许将会遭到越来越多、越来越强烈的抵触，届时恐怕仅放开“单独二胎〞会被认为是远远不够的。

下面以教育行业为例，谈谈在单独二胎开放并实施后，政府该怎样调控并促进教育行业的开展。

教育作为人类社会特有的现象之一，就它的本质而言，它是社会对受教育者施加有目的的影响，把他们培养成符合社会要求的人，从而促进人类个体开展和社会整体开展的一种精神生产活动。

教育是人类社会“普遍的和永恒的范畴〞，只要有人类的地方就有教育，教育与人类社会共始终。

人类是由于社会生产和社会生活的演进而需要教育的，教育本身就具有能满足这些需要的特殊功能。

而在当今社会，教育显得更加重要，当开放单独二胎后的那一批“二胎儿童〞到了该上学的年纪时，对教育资源的利用和分配又成了一个不小的问题，且从微观角度看，每一个家庭又将多一笔数额很大的额外支出。

特别是在北上广等大城市，入托难和入学难是一个很严峻的问题。

那到时候政府应该怎样调节以促进教育公平、保证每一个适龄儿童都能获得应有的教育并协调教育的开展呢？政府作为公共权力的代表，教育作为具有正外部性的典型公共物品
〔如上图〕，从公共利益出发而协调教育与经济的运行，是其重要的职能之一。

在市场不断开展、社会对教育需求千变万化的情况下，政府作为公共权力的代表而协调教育与经济的关系，就显得更为重要。

当然，在新的经济体制下，政府已不可能再通过指令性方案或隶属关系而直接对教育进展宏观调控，而是通过宏观政策来调节教育的开展。

因此，政府在教育方面的宏观调控职能主要表现为确立教育开展的战略重点、协调教育开展的规模、速度和学校布局。

所谓教育开展的重点，是指国家在一定时期内对整个教育开展中必须予以重点关注、重点资助和扶持的方面。

这个问题市场是不能解决的，学校更是无能为力，必须依赖于国家(政府)的控制和干预，因为只有国家拥有高效资源发动手段(税收、赤字、货币发行等)，才能为它所确立的重点来大规模发动各种社会资源，提供物质保证。

而学校、企业、市场以及各种社会力量却不具备这种能力。

这一点对于实行市场经济的开展中国家来讲，尤为重要，因为这些国家的教育问题很多，而教育资源又十分短缺，更需要充分地发挥国家的控制和干预作用，以集中必要的资源来扶植和资助教育开展的重点和最薄弱的环节。

特别是随着“单独二胎〞一批出台的政策消息中，有一条关于教育方面的政策显示未来可能会放开大学自主招生的限制，实际上这并不是教育公平的表达和保证。

所谓教育开展的规模、速度和学校布局，说到底就是办多少学校、办什么学校、在哪里办学以及招生多少的问题。

这也是不可能完全通过市场和各个学校去解决的，而必须更多地依赖于国家的控制和干预。

这一是由于国家较之具体学校更了解和掌握社会经济开展对教育全局的需要，便于统筹兼顾；二是国家可以运用手中掌握的教育拨款手段实施直接调节，如通过增加或减少对某类学校或某些专业的拨款，扩大或限制该类学校和专业的招生；通过教育投资方面的倾斜政策，资助遥远或落后地区教育的开展，以缩小教育的地区差异和调整学校的地区布局构造等。

政府应该针对新生儿出台保障教育的相关规定和条例。

政府可采用行政命令、行政规定或下达指令性方案等对教育供求进展直接干预，这被视为宏观调控中的行政手段。

行政手段的具体措施包括制定办学准入标准，标准广告宣传，规定中小学生按地域就近入学等规制，防止学校为争生源而无序竞争。

政府通过制定相应的规章制度来标准和限制投资者的办学行为。

如举办民办学校有对举办者的身份限制，对办学条件“资金〞师资等要求，对私人举办义务教育阶段的学校进展严格的控制。

政府对学校的招生广告建立审查制度，防止学校利用信息优势误导和欺骗社会公众。

在义务教育阶段，教育行政部门通过按区域划定学校的招生范围，保证学生就近入学，使生源合理分配。

在北上广等大城市，政府也应该特别关注到所有适龄儿童。

市场经济体制条件下，政府过度使用行政手段会抑制个人和教育机构的积极性，政府应该更多的依靠法律手段对教育供求进展调控，这主要是指政府通过制订和执行相关的教育法规，对教育供求进展影响和调节。

政府对教育供求的管理从直接控制向间接调控转变，一个重要的方面就是要加强教育立法。

当前，世界各国都十分重视运用法律手段管理教育，许多实行市场经济的国家都已建立了较为完备的教育法律体系，以保障教育竞争人数有增多时受教育者的权益得到保障。

在单独二胎开放后，政府应该更加重视解决教育市场〔特别是非义务教育市场〕的信息不对称问题，这既要依靠市场本身的力量，又要发挥政府的作用。

依靠教育市场解决信息不对称问题的方法主要有四种：教育的卖方向买方提供担保〔包括质量担保等〕；购置教育产品与效劳的保险(包括责任险)；价格显示；教育市场的交易双方订立合同。

由于单纯依靠市场并不能完全解决信息不对称问题，政府必须尽其所能参与解决信息不对称问题。

政府解决教育方面信息不对称问题的方法有四种：首先，政府通过立法强制教育卖方向买方提供真实的、更多的信息。

由于卖方为获得更多的经济利益，会隐藏信息甚至成心向买方提供虚假信息，政府此举可使高等教育买方获取真实的、尽可能多的信息，从而有利于合
理的消费决策。

其次，政府对信息优势方利用信息优势进展不公平交易和不公平竞争的行为进展足够的处分。

所谓足够的处分，是指行为人不能从施行不公平交易和不公平竞争行为中得到任何好处，反而会遭到损失。

再次，对教育市场交易主体的交易资格进展审查。

政府实施这条措施的具体内容包括两个方面：一方面规定市场交易主体从事市场交易的资格标准，任何主体要进入市场交易，就必须到达政府所规定的标准；另一方面对已进入市场交易的主体进展定期或不定期的审查，从而使已进入市场交易的交易主体必须始终遵循政府所规定的标准。

最后，政府搜寻并向市场提供某些方面的信息。

政府是教育市场的重要供给主体和需求主体，对于政府的供给构造与需求构造及数量等应向社会发布，以免造成交易双方信息上的不对称。

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