警务保障的责任流研究

警务保障的责任流研究
摘要：警务保障管理粗放一直是困扰我国公安机关的重要问题,非系统化的管理模式、不健全的责任管理及其激励机制、人工化的支持手段等是阻碍解决上述问题的症结。

本文从责任管理的角度探讨了实现我国公安机关警务保障集约化管理的途径：结合公安机关实际，加强责任与责任之间、责任与作业单元之间关系的管理与控制，从而支持动态成本控制，实现粗放管理向集约管理转化。

提出了警务保障责任流及其管理模式,分析这一模式中责任流的动因、传导机制及其保障机制，它是伴随整个警务保障活动的集成动态管理手段,是解决公安机关警务保障管理粗放问题的有效手段。

关键词：警务保障；责任流；责任管理
The Research Of The Police Safeguard
Responsibility Flow
Abstract:Police safeguard extensive management has been an important issues troubled public security organs, non-systematic management model, the responsibility of management and inadequate incentives, and other artificial means of support is the crux of the problem solving obstacles. From the perspective of responsible management of public security organs to achieve intensive management approach of police safeguard: the practical combination of public security organs, accountability and responsibility between the relationship between responsibility and operating unit management and control, cost control, to support dynamic to achieve transformation of extensive management to intensive management. Flow is proposed and its security responsibilities of police management, analysis of this model responsibility flow causes, transmission mechanism and protection mechanism, which is accompanied by the police protection activities integrated dynamic management tool to address police protection of the public security organs effective means of extensive management problems.
Key words: Police Safeguard; Responsibility Flow; Responsibility Management;
目录
一、引言 (1)
二、警务保障责任流的内涵 (1)
（一）警务保障责任流的概念界定 (1)
（二）警务保障责任流的意义 (2)
三、警务保障责任流的流动机理 (3)
（一）警务保障责任流的动因 (3)
（二）警务保障责任流的传导机制 (3)
（三）警务保障责任流保障机制 (4)
四、警务保障中责任管理存在的问题和原因剖析 (5)
（一）管理模式滞后 (5)
（二）经费供需矛盾突出 (5)
（三）内部经费管理不到位 (6)
五、警务保障责任流的实施 (7)
（一）警务保障责任流管理模式框架 (7)
（二）警务保障责任流管理模式主要环节 (10)
六、结论 (11)
致谢 (12)
参考文献 (1)
一、引言
从我国公安机关警务保障的实际情况看，一方面计划经济体制和政府管理机制使公安机关形成了粗放管理模式;另一方面长期的粗放管理又造成部门机构臃肿、警务保障建设不力、缺乏实效，使警察责任意识欠缺，对警务保障目标认同感不足。

因此，在不同程度上存在着管理模式缺乏系统性、科学性，责任管理不到位以及激励机制不健全等等问题，所以实施效果往往不令人满意，比较突出的现象是责权利不明晰，规章制度难以执行，责任不易落实等等。

本文从责任管理的角度探讨了实现警务保障集约化管理的途径，提出结合我国公安机关实际，加强责任与作业单元之间关系的管理与控制，从而支持动态成本控制，实现粗放管理向集约管理转化。

本文提出了成本责任流及其管理模式。

这一模式作为与物流、资金流、信息流和工作流并重的集成动态管理体系，是解决公安机关警务保障管理粗放问题的有效手段。

本文期望在传统的物流、信息流和工作流的管理模式基础上，针对公安机关的特点，探讨警务保障责任流管理的机理及其在信息技术支持下的实施。

二、警务保障责任流的内涵
（一）警务保障责任流的概念界定
警务保障是指为保证警察职能的履行和警察任务的完成，对警务活动规定的专门行为保障措施和物质保障条件的各种法律规范的总和①。

责任是一种对行为活动主体的约束，是个人或组织应尽的义务，是分内应做的事或应承担的过失②。

广义的警务保障责任是指公安机关内部各个层次的作业单元,根据其管理权限和管理范围所应承担的一定的责任,这种责任是与公安机关的费用
①惠生武．论警务保障[Ｊ]．公安大学学报，1999(9)．
②王烨．成本责任流管理模式探索[Ｊ]．决策借鉴，2001(9)．
支出、工作收益相关的。

狭义的警务保障责任是指对作业单元承担活动后,结果偏离正确性的一种过失性成本度量。

责任是与作业单元相联系的,它是分析、评价与考核成本的一组可度量、可评价的指标集,是和公安机关警务保障活动目标相一致的目标,是作业单元为履行责任而进行作业的结果的正确性标准。

责任元对应于作业单元,是责任流的基本构成单位，由责任承诺、责任活动、责任评价结果组成,它本质上是责任分解、作业、责任约束及奖惩等活动的最小结构单位。

责任流是指由不同责任元根据上下游关系相互连接而形成的，传递责任的管理活动过程①。

对一项警务保障活动而言，责任是伴随着警务保障活动进行而发生发展的，随着警务保障活动过程的变化，责任也会发生转移。

同时作为一个完整的事物运动过程，根据系统的观点，责任还需要经过分析、评价等环节，并依据评价结果实施奖惩，以体现责任的约束作用。

因此，我们把警务保障活动过程中责任的产生、分解、转移、分析、考核以及与之相关的奖罚等一套完整的处理过程称为警务保障的责任流管理。

（二）警务保障责任流的意义
1、警务保障责任流是集成于物流、信息流、资金流和工作流之中的一种特殊的流。

警务保障的责任流是对警务保障活动中的物流、信息流、资金流和工作流中等要素流动正确性的保证，它是将上述诸流中成本要素的正确性与对警务保障人员管理集成于一体而形成的，伴随着物流、信息流、资金流、工作流的流动而流动。

以动态管理的观点来看责任，某一个作业单元的责任不仅存在于本单元，而且以累积的形式存在于其下游各作业单元，即责任存在传递和流动的现象。

通过上下游作业单元间责任的传递机制，警务保障责任随着业务流程而流动起来，各作业单元之间由此联结成一个整体。

2、通过确定警务保障责任而保证警务保障成本最低。

不能保证成本就会给警务保障带来损失,这种损失需要公安机关整体来承担,最终要落实到个人。

只有公安队
①熊振福．成本责任流管理模式探索[Ｊ]．铜业工程，2008．
伍中的每个民警都来努力完成好自己的责任,避免损失的发生,警务保障才会落到实处,这就是警务保障的责任。

责任清晰才能发挥民警的积极性和主观能动性。

正确甄别和确定责任是实施警务保障的责任管理的关键之一,科学的责任管理体系对警务保障责任管理创新的可操作性具有重要的意义。

3、通过建立垂直管理的一元化的警务保障责任流管理方法。

可以改变多头管理、号令不一、互相钳制的状况，坚持集中管理与层次管理相结合的原则，依据自身的特点和工作性质进行分析，从而划清职责分工，减少互相扯皮，增加工作效率，成为适应形势发展的实战系统。

三、警务保障责任流的流动机理
警务保障的责任流的流动机理包括动因、传导机制、保障机制。

（一）警务保障责任流动因
警务保障责任流的动因是指使警务保障的责任产生流动的原因。

警务保障的责任在系统内产生流动是由其内在的驱动力决定的，这种内在驱动力就是动因。

没有动因就形不成流动，没有流动责任理论也就失去了成立的依据和基础。

责任流的动因由结构性动因和执行性动因构成。

结构性动因是指由系统组织结构产生的驱动力。

公安机关是一个系统，系统有结构和层次，公安机关这个系统的结构、层次对应于公安机关的组织结构。

系统中的组织根据职能分为不同的组织单元，警务保障的责任流中的作业单元就是在组织单元的基础上根据警务保障的责任流管理需要进行划分的，作业单元与组织单元是相关的。

一方面本作业单元的权力督促着责任在其所辖的下层作业单元间转移，形成流动；另一方面在上一层次作业单元的控制下，本作业单元的岗位责任又促使其将下辖各单元的责任进行归集并向后序传递，使流动产生。

这就是警务保障的责任产生流动的结构性动因。

执行性动因是指由于活动及其结果而产生的驱动力。

责任总是与一定的活动相联系，活动总会产生一定的结果，活动的正确性由于责权利挂钩等机制的存在而对从事活动的主体(组织单元或作业单元)发生作用。

责任具有相对时间性，随着警务
保障活动过程，它的责任必须在正确的时间到达正确的作业单元。

如果没有满足责任的相对时间性，责权利挂钩等机制就要发生作用，作业单元就要受到相应影响。

这样与警务保障活动周期相关的责任时间性和责权利挂钩等机制，就成为警务保障的责任产生流动的执行性动因。

（二）警务保障责任流传导机制
警务保障责任流的传导机制是指警务保障责任在动因的作用下，在上下游责任元之间由上游向下游传递的原理和方式。

上游为责任发生的n单元，下游为责任发生的n+l单元。

随着完成由警务装备采购到最终保障警务活动这样一个完整的过程, 警务保障责任也逐渐由原材料开始累积转移到警务保障活动当中, 警务保障责任随之顺次转移到不同的作业单元,即作业单元对应于警务保障活动顺序而具有责任传导顺序。

如果某作业单元将工作转交给下个单元继续进行,说明该单元的责任已经完成,后序作业单元则要对前序的责任进行核实,并开始新责任的实施。

以动态管理思想,对责任转移要区分独立责任和累积责任。

独立责任是指本岗位工作引发的成本责任,而累积责任是指融入前序成本责任在内的一种累积责任。

责任传导机制就是要建立独立责任与累积责任的区分和计量机制,明确各作业单元的责任以及上下游作业单元间成本责任的交接关系。

传导机制是实施警务保障的责任流管理的保障。

（三）警务保障责任流保障机制
警务保障责任流在系统内的运动是由动因驱动，经传导机制连接、传递，通过约束机制、责权利挂钩机制和监督仲裁机制的保障而实现的。

这就是为了保证警务保障的责任流的正确运动，必须建立相应的警务保障责任流的保障机制。

警务保障责任流的保障机制由约束机制、责权利挂钩机制和监督仲裁机制等组成。

警务保障的责任流管理的基本思想之一，是将警务保障的责任分解为能够相互约束、相互约的多个不同层次作业单元的责任，由相关作业单元的自我约束和相互约束来实现系统的自我约束。

例如,警务装备的采购责任可分解为采购员的订单管理和价控员的订单审批,二者之间就有一种责任约束关系。

约束机制是警务保障责任流管理中实行的旨在使成本责任沿着科学、合理、有效的轨道运行的一种管理制度。

约束机制要求各作业单元之间在作业活动，也即责任流的流动过程中既要互相联系、又要互相制
约。

约束的实现一是依靠制度、二是依靠组织，最终形成上下游间的约束，上下层间的约束，以及自我约束。

责权利关系是责任流中的要素。

责权利挂钩机制是警务保障的责任流管理模式的重要组成部分。

责权利是相伴的、平衡的。

权力是保证活动有效进行的工具，只有责任没有权力，责任无法实施;只有权力却责任不清，容易引起腐败或恶性制约;仅有责任和权力，不足以调动作业单元的积极性。

因此，在建立责任约束的过程中，要明确责任，依据责任确定权力和利益，利用激励机制引导作业单元实现责任，避免恶性制约，促进良性制约。

监督仲裁机制是警务保障的责任流管理得以实施的重要保障机制。

建立起责任约束机制后，必然产生一些制约因素，要鼓励对警务保障活动有利的制约，克服不利制约，就要当出现对不利的制约后，有一种机制去解决它，这就是监督仲裁机制。

监督仲裁机制的作用一是监督执行，二是处理纠纷。

监督仲裁机构的特点是:一要独立于责任或利益双方;二要能从全局出发进行仲裁。

为了使警务保障活动中各个作业单元在行使权力、履行职责的同时，能够取得预定的工作成绩，使责权利挂钩机制起到应有的激励作用，必须对各作业单元的作业活动及其实际成绩进行严格的监督考核，对单元间的纠纷进行公平合理的仲裁。

四、警务保障中责任管理存在的问题和原因剖析
警务保障工作直接影响公安工作全局，目前公安在警务保障工作中存在管理模式滞后，经费保障不足等问题，应积极转变理念，提高公安警务管理水平，使警务保障工作适应目前形势的需要，更好地服务于公安工作。

（一）管理模式滞后
警务保障管理模式是在计划经济条件下形成和发展的，目前还未完全摆脱供给制、福利制、封闭式的特点以及运作方式，不适应市场经济体制的要求，使行政负担沉重，经济效益不管，人、财、物资源得不到充分的利用。

由于“吃皇粮”，不用像企业那样要进行生产成本核算，浪费现象在一些单位仍很突出，如公车私用，盲目采购设备，配置的计算机功能虽全但实际上仅起打字机的作用，等等。

没有按“经
济与实用”的原则办事，高成本投入，低效益运行，重复花钱，重复建设，导致一方面经费严重不足，另一方面浪费惊人。

此外，公安机关的经费保障机制尚不够完善，现公安业务费和监所费用由各级公安机关警务保障部门统管，其他经费则由市、区（县）财政分别拨款管理，由于市、区（县）两级财政体制并存，经费供给渠道还未完全体现事权划分和两级财政管理的原则。

因此，也就无法全局的各类国有资产实行统一管理和资源的优化配置。

（二）经费供需矛盾突出
目前地方财政拨给的经费，在全国许多公安机关还难以满足公安业务的实际需求。

由于现在的案件复杂程度和发案数量非过去所比，客观造成了办案所需的各项耗费大大增加，但是许多地方公安机关日常经费基数偏低，装备更新保障不足。

目前，在公安机关的车辆、通讯工具、船艇中，使用多年已达报废年限的不少，但因警务保障经费迟迟不能到位，因而不能得以更新。

经费紧张，装备落后．目标任务和岗位责任制难以完成落实。

比如目标任务和岗位责任制是规范各级刑侦部门和广大刑警的一个模本，也是衡量其工作好坏的一个尺度。

改革后尽管各级刑侦部门特别是基层刑侦大队、中队普遍层层制定并签订了侦查办案责任制和岗位目标责任制，但由于建立覆盖面的责任区刑警中队，壮大专业化的刑侦队伍后，上级公安机关和当地政府没有专门拨款，基层公安机关没有单列划救，使本来紧张的刑侦经费更加捉襟见肘。

在行政经费开支方面，由于公安机关不同于一般行政机关，昼夜执行打击犯罪、保护人民的职责，所以通信、水电、办公消耗等各方面经费支出远远高于其他行政机关。

尽管各地财政部门划拨给公安机关的警务保障经费年年都有所增加，但仍与公安机关的实际需求存在较大差距，也在一定程度上影响了公安业务工作的顺利开展。

（三）内部经费管理不到位
公安机关经费保障体制不规范，缺乏可操作的标准，从各地公安机关警务保障部门的工作运转情况看，有些部门的设置还不尽合理，机构重叠，层次过多，职能交叉，造成人浮于事、互相推诿、效率不高的问题。

目标管理和个人的工作实绩评估还未形成科学量化的考核办法，在一个部门中还存在着“吃大锅饭”的现象。

个别
部门的领导的组织协调、管理决策等业务能力与其任职要求还不太相符。

这些问题体现在具体的管理工作中，主要表现为：一方面刑侦办案费、装备费及设施的维护、修缮费等开支，财政部门没有一个划拨的标准，公安机关内部也没有一个申请的标准，即使少数公安机关制订了一些“标准”，财政部门也不予认可。

目前的普遍状况是：往往财政部门给多少算多少，公安机关要多少算多少。

另一方面，即使有标准可循的机关经费等一些科目，标准也是严重脱离实际，如差旅费、会议费、行政办公责等，标准远远低于实际开支。

公安机关年初预算刑侦经费，一般将人员费、办案费列为重点，但财政部门往往忽视办案费，即使有也只是少量的专案专款。

公安部门预算一般按一保吃饭、二保建设的顺序，目前许多地方财政只保障人头费，至于办案费、装备等费根本不可能保障。

三是经费管理不科学，各种浪费现象严重。

一些公安机关追求高精尖设备并且多头重复建设，许多科技设备不能充分栽用，不能发挥整体功能；一些公安机关一提到要加强装备建设，优先考虑的是小汽车等，对侦查破案急需的设备则舍不得投入；一些公安刑值部门对先进的设备或管理不当或缺乏引进专业的人员使用。

经费紧张、装备落后，保障不力，使下达到每个民警头上的责任依然无法落实。

五、警务保障责任流的实施
（一）警务保障责任流管理模式框架
责任普遍存在于公安系统之中，公安机关各部门或人员因为有责任才有存在的价值，换言之，公安机关职能部门或某一职员的存在应该直接或间接地为公安机关创造价值，否则就是公安机关的冗余负载。

从管理的角度说，管理应以人为本，责任流管理也必须注重人的因素的影响。

警务保障的责任流管理正是责任管理与人员管理的有机结合。

警务保障的责任流管理就是将责任通过一种机制或模式分解落实到各个作业单元，并加以考核。

它通过对责任的产生、分解、转移、分析和考核进行计划与控制，实现公安机关警务保障
的管理，它是把责任管理与强化人员管理结合为一体的一种管理模式，是先进管理理念的手段之一。

警务保障的责任流管理模式的一般框架如图1所示。

一般地，警务保障责任流管理模式由民警—岗位管理、警务保障责任流程管理、监督促裁管理等三部分组成，这三部分各司其职，紧密联系。

（参照企业责任流管理）
民警—岗位管理由民警管理、岗位管理、民警利益管理三部分职能组成。

民警管理主要是指公安机关人力资源管理，它以民警为对象，将与民警相关的自然情况、教育培训与技能、工作业绩与工资、劳动合同及相关的福利待遇等集中统一管理。

岗位管理是将民警与责任目标联系在一起；以岗位为对象统一管理，包括岗位设置、岗位责任管理、岗位责权利关系管理等。

依据责任确定岗位，还是依据岗位确定责任反映了两种不同的思路。

一般而言，岗位可以依据警务保障活动责任及警务保障目标分解来设置。

民警利益管理是依据民警所聘任岗位的目标以及成本责任考核结果，核算民警所应获得的奖励或惩罚，该利益也称为动态工资或浮动工资，它和民警管理中记录的静态工资汇总在一起形成民警工资。

图1警务保障的管理模式示意图
警务保障的责任流管理由责任定位、责任传导管理、责任考核管理组成。

责任定位实质上是根据作业单元进行责任分解和目标核定的活动过程，是在公安机关警务保障活动流程基础上将警务保障责任层层落实到各个岗位上。

责任传导管理主要管理责任的交接关系，责任的交接转移是依据警务保障活动流程进行的。

责任考核管理主要是进行工作绩效与责任指标考核，是对警务保障活动流程中的责任进行分析、评价，并将评价结果与责任岗位目标进行比较、以衡量岗位职责的实现情况。

工作绩效与责任指标考核是对业务运作情况的监督与控制，以充分保证业务运作结果对警务保障落实有利。

工作绩效与责任指标考核的有关数据包括各种计划指标的分解及其完成情况，完成情况的综合评价等。

警务保障的责任流管理模式要求公安机关按工作绩效与责任指标考核的需求进行数据管理。

监督仲裁管理包括模拟执行和监督仲裁两部分。

模拟执行是指在警务保障的责任流管理模型的基础上，通过模拟数据或从调查访问采集的实际数据进行警务保障的责任流管理的仿真执行，利用相关责任模型模拟责任流的传递过程，借以分析上下游作业单元间责任的划分，评价责任执行情况，它为监督仲裁提供数据作为依据。

监督仲裁通过模拟执行等手段，对警务保障责任流管理执行过程中的纠纷进行仲裁。

以上三部分内容是成本责任流管理模式的核心，它们在警务保障的责任流管理的运行过程中相互制约，互为条件。

通过对社会形势与公安工作现状分析提供了警务保障确立目标的依据，公安机关据此规划出警务保障预算，有计划地筹集、分配和使用各项资金，结合公安机关经费情况，制定出警务保障总目标，警务保障总体责任就此产生。

这一过程可以理解为是进行警务保障目标责任规划的过程。

警务保障的责任从责任定位开始进入责任流管理体系。

在责任定位开始之前，公安机关必须结合实际情况规划出的警务保障目标成本和经费用水平对警务保障活动流程做出分析，以确定出合理的作业单元体系，必要时需要进行部门业务流程重组，以删除无作为环节，从而降低行政成本。

对业务流程分析、重组的过程应在警务保障责任流管理模式的实施准备阶段就开始，。