浅析中央银行独立性地位

浅析中央银行独立性地位
内容摘要：随着世界经济全球化的趋势的进一步的深化，金融业务在各个国家的地位日益的加强。

银行是金融业务的中心，而各个国家的中央银行，更是以政府的银行，发行的银行，银行的银行的特殊身份在经济的开展中起着重要的作用。

但是要使这种作用更好的发挥和表达，其独立性必不可少。

鉴于历史和现今各个国家的具体的做法。

笔者认为应该将我国的中央银行〔中国人民银行〕独立性定位为相对独立于国务院，而直接向全国人民代表大会与其常务委员会负责。

关键词：中央银行独立性相对独立性
一中央银行独立性的起源与其开展
各个国家的中央银行是在商业银行普遍建立，货币关系和信用关系广泛的的存在于社会经济之中的前提下产生的。

他的产生是为了解决商业银行所不能解决的信用货币发行，票据交换和清算，支付能力保证，金融监视，政府融资等问题。

因此从中央银行产生的那一天起，她就具有了和普通的商业银行所不同的特性和任务。

其中独立性问题可以说是首要问题。

这是因为中央银行所具有的独特的属性所要求的。

从世界X围来看，不论是某家大商业银行逐步开展演变成为中央银行，还是政府出面直接组建成立中央银行。

他都具有“发行的银行〞，“银行的银行〞，“政府的银行〞三个特性.〔1〕中央银行独立性的问题其实质就是如何处理中央银行和政府之间的关系的问题，是直接对政府负责还是想相对对政府负责的问题。

从这个角度来查看中央银行的历史我们可以发现她的独立性问题可以说是经历了中央银行高度独立，中央银行根本不独立到中央银行相对独立的开展历程。

从中央银行的产生到第一次世界大战为止这一段时间。

中央银行处于高度独立的阶段，由于这一时期处于自由竞争资本主义时期，金本位体制下金融秩序比拟的稳定，货币的流通比拟稳定，国内的物价和外汇行市可以通过市场自发的调节；这一时期自由放任的自由主义思潮占据主导地位，人们对于国家宏观调控的手段缺乏认识，中央银行的实际的职能还限于维持银行券和黄金的自由兑换等原因。

因此政府对于中央银行的控制和管理干预程度并不强，中央银行和政府的关系更过的是表达在业务之中。

〔2〕从第一次世界大战上个世纪70年代初这一期间中央银行根本上是不独立，只是作为政府的职能部门，调控手段而存在。

这主要是由于战争期间，为政府筹集战争经费的需要和战后对于经济恢复的需要，政府加大对于中央银行的控制，从而扩大货币的发行，刺激经济增长。

这就使得许多的国家发生了通货膨胀，出现经济的危机。

特别是上世纪三十年代的世界性的经济危机的出现，以凯恩思为首的国家干预经济理论的流行。

使得中央银行的独立性大大的消弱。

在此期间，1920年在布鲁塞尔和1922年在日内瓦召开的两次国际经济会议上许多国家的中央银行提出了减少政府的干预，实行中央银行独立于政府的主X，如当时的英格兰银行总裁诺曼(montagn norman)，德国国家银行总裁薛德 (schacht)，美国联邦储藏委员会主席司托朗(strong)等人都支持这一观点。

这是在中央银行的开展史上第一次提出中央银行对立性的问题。

〔3〕从上世纪70年代到至今是中央银行相对独立阶段。

由于70 年代经济滞胀的出现。

引起了经济的衰退和通货膨胀并存的局面。

凯恩思的通货膨胀与失业不能同时并存的观点在滞胀的现实中失去市场。

而以佛里得曼为代表的货币主义思潮的抬头。

各个国家都减少了政府对中央银行的干预。

具体表现在以下几个方面：首先人们对于中央银行相对独立于政府的必要性，认识更加清晰、更为深刻，已在更广泛的根底上达成共识。

１９９０年，美国哈佛大学的学者利用实证方法，对中央银行独立程度
与经济开展的关系进展了研究，提出了哈佛报告。

报告认为，中央银行的独立程度与经济的良性开展之间具有正相关关系，只有保持中央银行高度的独立性，才能在低通货膨胀的条件下，实现适度的经济增长和低的失业率。

在中央银行独立性非常高的德国和瑞士，其经济增长率为３．１％时，通货膨胀指数为３．１％；与之相反，在中央银行独立性非常低的澳大利亚、新西兰、爱尔兰等国，其经济增长率为３．８％的代价是通货膨胀指数达到了７．５％。

其次，金融监管上的独立性，已成为中央银行独立性的新内容。

例如１９９７年９月，巴塞尔银行监管委员会发布《银行业有效监管的核心原那么》，明确提出：“在一个有效的银行监管体系下，参与银行组织监管的每个机构要有明确的责任和目标，并应享有工作上的自主权和充分的资源。

〞，“为有效执行其任务，监管者必须具备操作上的独立性、现场和非现场收集信息的手段和权力以与贯彻其决定的能力。

〞最后，一些国家中央银行的独立性，在立法和实践方面取得了重大突破。

如１９９７年５月１１日，日本国会通过了一部全新的《日本银行法》，新法自１９９８年４月１日起施行。

二中央银行独立性具体模式的比拟
中央银行在政府体制，金融体制中的法律地位，主要见诸于中央银行和国家权力机关，中央政府，地方政府，普通银行的关系。

〔4〕鉴于笔者上面论述的中央银行独立性本质是和政府的关系，因此对于别的关系就不一一比拟论述，仅就和政府的关系的理论和模式给予论述。

通观世界各个国家的具体做法，中央银行对立性的模式主要有四种。

1)中央银行直接对国会负责具有较强的独立性。

德国，美国等最为典型。

德意志联邦银行法规定德意志联邦银行是公法意义上的联邦直接法人单位(第2条),联邦银行的中央银行理事会和执行理事会享有最高联邦政府职能机构地位(第29条),并明确规定联邦银行与联邦政府的关系在对其职责的执行不受侵犯条件下德意志联邦银行必须支持联邦政府总的经济政策,在行使本法律赋予的权力时联邦银行可以不按联邦政府的指示(第12条).70年代以后,由于受世界经济危机的影响,联邦德国的经济增长虽然是低速度的,但显得健康稳定,特别是它在处理通货稳定与经济增长的关系上取得的巨大成绩,为世人瞩目。

这一切在很大程度上归功于其独特的中央银行制度。

〔5〕美国中央银行制度颇具特色,由于分权制衡的法律政治理念和联邦制的宪政架构,联邦政府在1811年1836年两次组织设立中央银行先后失败,于是形成现在的通货监理署,联邦储藏系统,联邦存款保险公司的联邦一级的三大机构分享中央银行职能.其中依据1913年《联邦储藏法》建立的联邦储藏系统行使制定货币政策和实施金融监管的双重职能最类似于中央银行。

依据有关法律规定美联储作为与政府并列的机构直接向国会负责，除个别情况下总统可对其发号施令外，任何机构或部门均无权干预。

另外美联储享有资金和财务独立权并且独立自主制定和执行货币政策进展金融监管具有极大的权威性并且因为货币政策制定的技术性和不透明性，美联储实际拥有不受国会约束的自由裁量权而成为立法，司法，行政之外的“第四部门〞，其总裁亦被称为“第二总统。

〞〔6〕2〕中央银行名义上隶属财政部但具有相对独立性。

英国最为典型素有中央银行鼻祖之称的英格兰银行,是由伦敦城一个商人集团于1694年出资设立的,成立伊始为英国国王威廉三世提供贷款筹集军费和政府开支,并且为了延长货币发行的营业特许证而与政府建立密切联系充当政府资金提供者.《1844年银行特权法》又称peels act开始赋予其中央银行局部职能。

直至1946年英格兰银行法将其收归国有才完成英格兰银行由私营银行向中央银行的演变，并且在财政部指导下享有统治银行系统的权利。

《1919银行法》那么正式将银行监管职能权授予英格兰银行。

尽管法律上英格兰银行隶属于财政部，但是实践中，财政部一般尊重英格兰银行的决定，英格兰银行也主动寻求财政部支持而互相配合，几乎未发生独立性危机。

1997年5月英格兰条例
修改又在法律上承认英格兰银行事实上的独立地位，使之向第一种模式转化。

3)中央银行隶属财政部独立性较小。

韩国以与1998年以前的日本较为典型。

韩国的中央银行职权受到财政部较大干预，无法实现对商业银行的有效监管，这也是导致韩国金融危机的一个重要因素。

日本是高度行政集权国家，日本政府拥有较大经济管理调控职能和权限。

日本银行成立之日起一直绝对服从政府，听命于大藏省的指令。

大藏大臣对日本银行享有业务指令权，监视命令权，官员任命权以与具体业务操作监视权，金融政策委员会在存款准备金设立，变更和废止，城市中利率最高限额调整时要听从大藏省管理(7)但1995年日本住专危机以与大和银行事件暴露了该体制的弊端。

因此1998年4月日本国会通过改正《日本银行法》以法律形式确认中央银行的独立地位，实现向第一种模式转化，4)中央银行隶属于政府,与财政部并列.我国中央银行制度的独立性就是这种模式。

笔者将在第三局部论述。

通过上面的论述，我们可以看出，各个国家的中央银行的独立性立法趋势为的一种模式。

这也是笔者希望认为我们国家对中央银行立法的必然趋势。

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三我国中央银行独立性的现状极其立法趋势
《中华人民##国人民银行法》规定:“中国人民银行是中华人民##国的中央银行。

中国人民银行在国务院领导下,制定和实施货币政策,对金融业实施监视管理。

〞据此可以看出,中央银行具有双重属性：一方面，他是国家机关之一，依法行使管理金融业的行政职权；另一方面，他拥有资本，可以依法经营某种业务。

故此有的国家将中央银行称为公法意义上的法人。

〔8〕就其性质而言,我国的中央银行中国人民银行首先是国家行政机关履行政府职责,以社会管理者的身份进展金融行政管理、干预国民经济的工具;其次又是一个特殊的金融机构,统领全国金融业,并履行中央银行作为银行的职能。

就其与政府的关系而言,它既不象美国、德国的中央银行完全独立于政府,直接对国会负责,也不像意大利等国完全受政府领导,没有自己的独立性,与英、日也有区别,其总行在国务院的统一领导下制定、实施货币政策,发挥职能。

实际上,这种状况决定了中国人民银行“独立而又不独立〞的法律地位。

(9)这就导致了我国的中央银行在职能，组织，人事，经济等方面的独立性欠缺。

例如在
《中国人民银行法》第3条规定:要求赋予中国人民银行以独立制定和执行货币政策的自主权。

同时在其他条款中又规定:中国人民银行制定和实施货币政策,对金融业实施监管要置于国务院领导之下；人民银行对国务院作出的向特定的非银行金融机构融资的决定有履行的义务；中国人民银行只享有一般货币政策事项的决定权,对于年度货币供给量、利率与汇率等重大货币政策事项只有制定和执行权,却无最终决策权,最终决策权属于国务院。

由于中国人民银行对国务院的行政隶属性和制定货币政策的缺权性,使得其在中央银行和政府的宏观经济目标不一致,甚至存在严重冲突的情况下,无法实施其保持币值稳定、以反对政府倾向于过热的经济决策行为的制动作用〔10〕。

从法律地位方面来看,中国人民银行隶属于国务院,只是国务院的一个职能部门,而从世界X围来看,但凡把稳定币值作为中央银行首要的或唯一的目标并取得较佳绩效的国家,其央行的法律地位都比拟高,独立性都很强。

如德国,它的中央银行就直接对国会负责,而不隶属于政府。

《中国人民银行法》将货币政策委员会这一在国外惯常的决策机构定性为咨询议事机构,使中国人民银行的独立程度大打了折扣。

此外,人民银行实行行长负责制,行长实际上既是决策者,又是执行者。

把制定货币政策、进展宏观调控这样重大而艰巨的工作,压在一人肩上显然是不适宜的,这只能使人民银行更听命于政府、从属于国务院。

中国人民银行主要官员的任职缺乏明确的规定,行政机关、金融机关人事渗透过多,导致中国人民银行产生了高度的行政依附性。

如货币政策委员会的11名成员,是由银行行长、两名副行长、一名计委副主任、一名经贸委副主任、外汇管理局局长、证监会主席、国有独资
商业银行两名行长、一名金融专家构成的。

其中除1名金融专家外,其余10名代表在一定程度上都可以说是政府官员,而且货币政策委员会通过货币政策议案时采取一人一票主义,经出席会议的2/3以上的委员表决通过。

这样的政策议案显然表达了极强的政府意志。

基于以上所提出的不足，笔者认为应该必须加强我国央行的独立性，必须以中国人民银行直接对全国人民代表大会与其常务委员会负责，间接对国务院即中央人民政府负责的方式进展我国银行法的修改。

使其更好的发挥自己独特的职能。

对于中国人民银行应隶属于国务院还是隶属于全国人民代表大会，以与如何从立法上保证它的独立性问题。

主要有三种观点：第一，中国实行的市场经济还带有一定计划性，国家具有组织、领导、管理经济的职能，国家经济开展的战略与总体目标由中央决定，全国经济工作的实施那么是由国务院统一组织和领导的。

在政府长远的总体经济目标与近期经济开展意图上，国务院和全国人民代表大会不会也不可能存在重大分歧，规定人民银行作为中央银行是国务院的组成局部，同财政部是平行的，直承受国务院领导，在中国社会主义制度下，不存在中央银行受不同党派和集团的利益所左右的问题。

第二，人民银行要对政府机构保持独立性，须直接隶属于全国人民代表大会(常务委员会)，承受其管理和监视，在其指导下独立地制定和贯彻执行金融政策。

这样会在某种程度上增强人民银行相对独立性，可以使人民银行不受政府短期经济政策的局限与随着短期经济政策摆动而摆动，减弱来自于外界对中央银行执行货币政策、控制货币供给和信贷规模的随意性。

第三，从中国国情出发，在政治体制未作相应改革的情况下，加强人民银行的独立性不在于人民银行是直接隶属于全国人民代表大会还是直接隶属于国务院，二者没有实质性的区别，任何人不行超越法律程序对中央银行进展干预。

〔11〕笔者认为第二种观点比拟的可取。

也就是说中国人民银行和国务院的关系不是直接的隶属关系，而是一种相对对立的关系，是一种互相为了促进我国市场经济的开展而相互发生业务往来的国家机关。

他们和最高人民法院，最高人民检察院，是并列的地位。

这仅能够使得我国的央行在独立性方面适应时代和各个国家的通行做法。

而且最重要的是能够独立自主的履行自己做为“政府的银行〞，“银行的银行〞，“发行的银行〞的职能。

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注：〔1〕选自王广谦主编的《中央银行学》，第13页，高等教育出版，1998年8月。

〔2〕选自漆多俊主编的《宏观调控法研究》，第284页，中国方正，2001年1月。

〔3〕选自王广谦主编的《中央银行学》，第47页，高等教育出版，1998年8月。

〔4)选自漆多俊主编的《经济法学》，第578页，##大学，，1998年，11月。

〔5)选自蒲莉,何英,《中国与德国的中央银行法律制度比拟》，摘自《##水利电力大学学报(社会科学版)》，2000年9月,第20卷第5期.
〔6〕选自闫海，石桂峰《中央银行独立性的法律思考》，摘自《##政法成人教育学院
学报》，2001年2月。

(7)选自郭锐，王立国《最新金融法通那么》，第7页，##理工，1997年版。

(8)选自杨紫煊主编《经济法》，第430页，大学，高等教育出版，1999年10月。

(9)选自田恩义，X尹明《试论任何加强中国人民银行的法律地位》，摘自《##财经学报》，1997年第1期。

〔10〕【德】，罗斯科夫.《德国联邦银行与其法律制度》中国与德国银行法律制度[ｃ].:中国政法大学,1999.
论欧洲中央银行的独立性-论文
字号: 小中大 | 打印发布: 2006-5-08 23:37 佚名来源: 西政在线查看: 34次
自2002年1月1日起，欧元的现钞和硬币开始进入流通领域。

[1]从2002年3月1日起，欧元区国家的货币全部退出了流通领域而成为历史文物。

欧洲经济和货币联盟至此进入了关键阶段。

欧洲中央银行是为了经货联盟的成功专门成立的机构[2]，而欧洲中央银行的独立性那么是其能够完成使命的保障。

一、欧洲中央银行的独立性与其法律保障
〔一〕欧洲中央银行独立性的含义
欧洲中央银行成立和运作的法律根底是《欧洲共同体条约》(Treaty Establishing the European munity，以下简称《共同体条约》)和《欧洲中央银行体系和欧洲中央银行章程》(Statute of the European System of Central Banks and of the European Central Bank，以下简称《银行章程》)。

[3]
欧洲中央银行体系由欧洲中央银行和欧盟15个成员国的中央银行共同组成。

迄今为止，已有12国[4]采纳了欧元，这12国总起来称为欧元区(euro area)， 12国的中央银行和欧洲中央银行合起来组成欧元体系(Eurosystem)。

独立性是欧洲中央银行的核心，而且欧洲中央银行的独立性要比其他货币当局更高[5]。

欧洲中央银行的独立性在《共同体条约》第108条和《银行章程》第7条均有内容一样的规定：
当欧洲中央银行行使其权力和履行其职责时，欧洲中央银行和成员国中央银行，以与它们的决策机构的成员，都不应从共同体机构、成员国政府或任何其他机构寻求或承受指示。

共同体机构和成员国政府承诺尊重这一原那么，并承诺不对欧洲中央银行和成员国中央银行决策机构的成员施加影响。

由此可见，该条规定是从内外两方面来保证欧洲中央银行的独立性：首先确保欧洲中央银行系统内部保持独立性，其次对能够影响欧洲中央银行独立性的外部因素――共同体机构和成员国政府――提出了要求。

〔二〕赋予欧洲中央银行独立性的原因
欧洲中央银行既然是一个“中央银行〞，首先就应当具有中央银行的一般特征，而独立性那么是中央银行所必备的，即中央银行需要独立于政府和政党，独立制定政策。

欧洲中央银行作为欧盟的中央银行，带有欧洲经济一体化的色彩，其独立性又有特殊之处。

欧洲中央银行是欧盟的中央银行，而非某一成员国的中央银行。

欧洲中央银行执行货币政策和履行职能是欧盟层面上的，而非从单个成员国利益出发的。

欧洲中央银行具有发行欧元的专有权力，以欧洲中央银行为核心的欧元体系(Eurosystem)的根本任务是确定和开展欧元区的货币政策，这就需要欧洲中央银行在发行货币和制定货币政策时不受成员国的影响，欧洲中央银行就需要具有独立于成员国的机制，其任务才能顺利实现。

这比一国的中央银行与政府的关系更为复杂。

此外，保证欧洲中央银行的独立性，除了要使其独立于成员国之外，还需要使其独立于欧盟其他机构。

欧洲中央银行不同于欧盟的其他机构。

比如部长行长理事会由成员国的部长组成，是欧盟
机构，应当不受政治因素的影响。

〔三〕欧洲中央银行独立性的保障
具体来讲，欧洲中央银行的独立性是通过以下机制予以保障的：
1、欧洲中央银行的法律地位。

欧洲中央银行具有独立的法人资格，并且在欧盟成员国享有该成员国法律所赋予法人的最广泛的法律能力。

在国际层面上，欧洲中央银行可出席国际货币基金组织和经合组织的会议。

[6]具备独立的法人资格是欧洲中央银行独立性的基石。

给予一个中央银行独立法人地位能够使其与政府机构划清界限，有利于其完成稳定价格的任务。

欧洲中央银行也不例外。

需要指出的是，欧盟部长行长理事会、欧盟委员会和欧洲议会作为欧盟的重要机构，却不享有法律人格。

2、成员国中央银行的独立性。

欧元区12国的中央银行是欧洲中央银行体系的组成局部。

欧元区货币政策的执行需要这12国中央银行的配合。

这就要求这12家中央银行也具有独立性，尽管它们仍可保持其原来国内法中的法律形式[7]。

《共同体条约》第109条和《银行章程》第7条要求成员国保证其国内法、包括本国中央银行章程，要与《共同体条约》和《银行章程》一致。

成员国的中央银行要依照欧洲中央银行的指示行事以完成欧洲中央银行系统的职能和任务。

如果成员国中央银行未能履行其义务，欧洲中央银行可以在欧洲法院对其起诉。

3、决策机构的独立性：欧洲中央银行体系受欧洲中央银行决策机构的管辖。

欧洲中央银行的最高决策机构是行长理事会(Governing Council)。

该机构成员由执行委员会(Executive Board)的6名成员和欧元区12国的12位中央银行行长组成。

行长理事会的主要任务是制定欧元区的货币政策。

执行委员会由欧洲中央银行行长、副行长和其他4位成员组成。

执行委员会负责执行行长理事会制定的货币政策并给予成员国中央银行以必要的指示。

欧盟行长理事会主席和欧洲议会的一个议员可以出席行长理事会的会议，但没有投票权，即他们不能干预欧洲中央银行的决策。

欧洲中央银行决策机构的独立性还通过其成员的独立性予以保障。

执行委员会成员的任职年限为8年，身为行长理事会成员的成员国中央银行行长的任职年限不得少于5年。

这些成员只有在严重行为不端或不具备任职能力时(incapacity or serious。