西安市城管综合执法的问题与建议

现代商贸工业
２０１８年第２２期
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㊀基金项目:西安市社会发展软科学项目,编号S F １５０６(２
).作者简介:吴晨阳,西安建筑科技大学;李乃旭,西安建筑科技大学.
西安市城管综合执法的问题与建议
吴晨阳㊀李乃旭
(西安建筑科技大学管理学院,陕西西安７１００５５
)摘㊀要:西安市作为 新一线 城市,在城市管理上一直缺乏规范有效的管理体系.为此,为了提高执法和服
务水平,理顺城市管理综合执法体制,必须加强全市城管执法队伍督察工作体系建设,明确执法督察内容;树立为民执法的理念,执法过程中做到以人为本,完善司法保障机制,形成综合治理体系.
关键词:城市管理;综合执法;执法督察;保障制度
中图分类号:D ９㊀㊀㊀㊀㊀文献标识码:A㊀㊀㊀㊀㊀㊀d o i :１０．１９３１１/j
．c n k i ．１６７２Ｇ３１９８．２０１８．２２．０６７０㊀引言
城市是一定规模的人口在特定的空间内进行政
治㊁经济㊁文化和社会活动所构成的集合体,城市的空间包括专属空间和公共空间.城市的正常运行离不开人类对其进行有序的管理和维护,城市管理的主要承担者是城市人民政府.针对当前对城市管理的概念缺乏科学合理的界定的问题,翟宝辉将城市管理定义为:城市管理是城市人民政府维护城市基础功能,管理城市空间,保持城市健康正常运转的和维持城市良好运行秩序的行政行为.
目前,西安市的城市管理综合执法的行政主体是西安市城市管理综合行政执法局以及下辖的各区城市管理综合行政执法局,其中各区的行政执法局受市政府和市执法局的双重领导.西安市城市管理综合行政执法局的工作职能主要包括市容环境卫生㊁城市规划管理㊁城市绿化管理㊁市政管理㊁环境保护管理㊁工商执法㊁公共交通管理等几个方面.城市综合行政执法局有权对违反城市管理的各项活动行使行政处罚权.
城市综合执法也称为相对集中执法,以它的性质而言它是城管执法权实现的具体方式.实行相对集中执法后,城市管理综合执法有了相关的法律依据,即«中华人民共和国行政许可法»和«中华人民共和国行政处罚法»等法律法规.城市管理综合执法相较于传统的专门行政执法有一定的优势,它更具有综合性㊁创新性和规范性.在执法权上,城市综合执法局可以综合多个部门的执法权集中行使,实现跨领域执法;在执法依据方面,城市管理对于违法活动的处理有了具体的法律依据,提高了执法的规范性和合理合法性.
目前城市综合执法中存在的问题主要有:一是城市管理涉及的部门众多,需要各个行政部门有效的协调,但是目前各个部门没有形成有效的协调机制.二是目前城市管理集中处罚权范围过于宽泛,城管职能的权限有进一步扩大的趋势.因此,执法范围的加大使得执法队员在执法过程中无法做到有法可依,甚至导致错误执法.三是城市综合执法人员的学历程度和工作素质较低,缺乏相应的执法能力.甚至在执法过程中会使用暴力行为,这严重影响了政府行政的威信度.四是由于城市经济还没有发展到一定的水平,部分城市居民的生活没有得到有效的保障,他们所从事的一些生产经营活动不可避免的会违反城市管理的部分规定.
１㊀当前城管综合执法问题的原因分析
１．１㊀执法体制和法律法规不完善
随着经济和社会的高速发展,城市建设速度不断加快,城市管理的复杂性日益凸显.１９９７年,
北京市宣武区经国务院批准成为城市管理相对集中行政处罚权的改革试点区,并陆续在全国实施起来.西安市一直响应国家号召,在城市管理建设上大胆尝试㊁创新,于
２００５年组建
城市管理综合行政执法局 ,并陆续在城十一个区㊁十五个开发区和二个郊县实施了城市管理领域的综合行政执法工作.但是由于城市管理涉及的内容多㊁范围广,需要与规划㊁建设㊁市政㊁环保㊁交通㊁土地等多个部门打交道,而多个部门之间的协调是城市管理一直没有解决的问题.
其次,城管在具体的执法过程中必须有明确的法律法规予以支撑,直接法律依据就是１９９６年３月颁布的«行政处罚法»第１６条和２０１１年６月颁布«行政强制法»第１７条,但都只是授权性条款.西安市在２００８年
颁布了«西安市城市管理综合行政执法条例»,属于地
方性法规.到目前为止,国务院还没有颁布过一部全国性的«城市管理法»或者行政法规法律是专门针对城市管理行政执法制度在实践中遇到的具有问题,可以说我国城市管理目前还处于 无法可依 的状态.
最后,我国目前相对集中处罚权目前范围过于宽泛,处罚范围包括城市建设㊁城市规划㊁市政㊁园林㊁市容环卫㊁环境保护㊁城市交通㊁城市停车㊁土地㊁城市节水等几个领域.并且城管执法的几大领域有扩大的趋势,城管执法的地理空间不断延伸,从城市的公共空间延伸进入居民社区.但是城管执法的无序扩张,集中处罚权的领域延伸过宽,也为城管综合执法带来了一些难题.城市综合执法的成本加大,协调难度提高,执法效率降低,执法边界变得越来越模糊.城管执法范围的加大增加了执法部门掌握相关法律法规的难度,在执法过程中无法做到有法可依,甚至会导致错误执法,损害城市居民的合法权益,降低城市居民对城市综合执法部门的信任度,进一步会影响整体的行政效益.１．２㊀执法监督机制不规范
随着城市管理职能的不断扩大集中,其它职能部门应该管但不想管的事情,都逐渐集中在城管部门,导
致城市管理 管了很多不该管,管不了也管不好的事
.虽然大部分城市综合执法人员都是通过公务员考试层层选拔出来的,但是由于工作量大与人员缺乏之间的
政策与商法研究
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矛盾,编外人员占比很大,但是这些人的学历程度相对较低,缺乏相应的执法能力,导致我国城管执法中普遍存在执法队伍素质不高㊁暴力执法㊁执法不规范等问
题.而且无照摊贩占路经营㊁ 黑车 司机㊁违法设置户
外广告㊁违规建设这类违反城市管理要求的行为非常普遍,城市中很多违法经营者多为外来流动人口,在城市中生存压力大,加上城市管理压力层层加码,一线城市管理人员与商户摊贩矛盾长期积压,经常会发生暴力执法现象,导致小商贩对城市执法人员的抵触心理日益严重.
城管被赋予的城市管理多项职权关乎人民的切身利益,如果城管在执法中随意执法㊁违规执法,将会进一步加深城管执法工作的困境,削弱城市管理水平,甚至会降低政府在人民群众当中的威信.城市综合执法人员和公安㊁税务㊁司法局等部门的一线行政人员一样,都是政府意志在政策末端的执行者,是国家与社会的交叉点.在一定程度上,城管执法与相对人产生矛盾冲突,本质上就是政府的需求和百姓的需求不能同时满足.１．３㊀政府对民生问题重视不足
城市综合治理是为了让民众有一个更舒适宜居的生存环境,在城管执法过程中应做到以人为本.许多批评城管制度的学者认为,城管执法问题的出现与政府官员过分追求政绩有关.我国的一些城市盲目提出建设国际大都市的目标.小摊小贩的存在将不可避免地影响到这一目标的实现,可以明确的是这一目标明显超过了我国大部分城市的发展阶段.改革开放以来,我国经济取得了巨大的发展.但是在发展过程中也出现了片面发展的现象,过去将G D P 与政府官员的政绩挂钩使得官员过分追求G D P 的增长,
却没有重视民生问题.很多摊贩充当了改革成本的承担者却没有享受到改革带来的利益.他们为了谋生,依靠自己的劳动力养家糊口却遭到城管的围堵打击.１．４㊀对基层执法人员的保障力度不够
由于城市管理工作的特殊性,城管人员工作时间和工作强度远超其它行政事业单位,特别是城市治理专项行动开展以来,整治标准更为严格㊁工作任务更为繁重,更需要全体干部职工加班加点来完成工作任务,然而加班补助低㊁工作强度大㊁舆论压力大㊁肩负责任大等因素一定程度上挫伤了基层城管队伍的工作积极性.城管人员不但要做好日常监管,经常早七点上班管理早市,晚十一点下班管理夜市,还有夜班督导检查建筑工地及渣土车辆,每个工作日平均在岗时间超过
１６个小时.尤其在每个节假日期间,
为了给广大群众创造良好的休假环境,放弃了节假日的休息时间,坚守岗位,较平时工作强度更大,轮休㊁错休等措施也得不到落实.
２㊀进一步做好城管综合执法工作的思考和建议
为了全面贯彻党的十九大精神和习近平总书记系
列重要讲话精神,以中央深入推进城市管理执法体制改革,改进城市管理工作的«意见»为引领,全面贯彻落实«中共西安市委关于从严加强干部队伍建设㊁打造追赶超越西安铁军的决定»的部署要求,大力加强城管执法队伍建设,进一步锻造一支 召之即来,来之能战 的战斗型城管执法铁军,为促进我市城管执法事业的健康发展提供坚强组织保证.借鉴其他城市先进经验,结合西安市工作实际,提出几点建议.
２．１㊀进一步推动跨部门综合执法,
实行相对集中的执法体制
实行相对集中的执法体制,首先要围绕城市管理的核心事务整合职能.城市运行管理从狭义上理解就是城市运行管理,而城市综合执法的目的就是维持城市正常运行,保障城市运行合理有序.城市运行管理的多个子系统中,市容环境卫生领域违法行为最为普遍,违法行为量多面广,适合集中管理.因此城市相对集中处罚权制度应以市容环境卫生为起点进行整合,向其他城市管理子系统进行延伸.
第二,实行相对集中的处罚权制度是为了解决多头执法效率低下的问题.如果在执法过程中涉及多个执法部门,职权交叉㊁主体不明㊁权责不清,就有必要重新划分行政处罚权,也可以将行政处罚权集中整合于一个职能部门.例如对于城市静态违章停车问题,西安市目前规定人行道边缘以上归城管管,边缘以下归交警管.但是如果一辆车停靠跨人行道与道路,在执法过程中就容易产生扯皮问题.对于这样的权限划分就要考虑那个部门行使权力的效率高就将权利赋予哪个部门,而不是将权限一分为二.
第三,对于城市综合执法过程中违反多项法律的,从理论上来说应该由不同的部门分别处理,这样法律关系清晰,部门权限清楚,但是行政效率低下,不符合效率原则.但是关于集中处罚问题,关键在于如何确定行使权利的机关?如果按照各个部门发现违反行为先后时间的确定,例如对于违法占道经营食品摊贩,如果工商机关和交通机关处理必然会依据不同的法律规范,可能会造成行政处罚过轻或过重,处罚处于变动之中不利于行政的稳定,造成客观上的不公平,同时使得各个行政执法机关相互推诿.由于食品摊贩主要的违法行为是占道经营和无证经营,这既影响了市容环境卫生,又影响了公共交通.因此该职责可由城管机关集中管辖.同时为了考虑公平原则,应将违法行为归类为与其最相关的法律法规,作为法律依据进行集中处罚.
最后,应加强政府与职能部门的沟通协调,完善执法信息共享机制.城市管理执法机构和政府职能部门应建立健全信息共享机制,相互分享行政信息,便于城管部门进行监督检查.同时便于其他职能部门的协调工作,确保城管部门执法的合法性和流畅性.
２．２㊀加强全市城管执法队伍督察工作,
明确执法督察内容
针对西安市城管执法不规范及暴力执法的问题,应进一步加强和改进城管执法监督工作,经过调查研究国内外其它城市的城管执法督察经验,从系统性㊁全局性的角度提出以下建议:①尽快建立独立的城管执法监督机构,其行政级别不应低于城管执法机关.②设立城管法庭,构建综合执法保障机制.西安市可以建立城市管理法院试点,城市管理法院可以作为地方政府人民法院的一个分支机构,将涉及公民人身自由和重大财产权的行政处罚移交到城市管理法院,实现城管执法的司法化㊁专业化和规范化.③建立城管执法社会监督体制,在社区㊁企事业单位设立综合执法信息员和监督员,由城市居民代表协助参与城市管理并参与执法监督,切实维护人民群众的利益.这样既能体现严格执法又能体现以人为本,提高城市居民对于城
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㊀基金项目:２０１７年西华师范大学马克思主义学院课题 新时期高校思想政治理论课话语体系创新研究 (x h m k s １８１６
).管执法的监督水平.④提高城市管理综合执法队伍的素质,加强城市管理综合执法队伍建设,重视对于城市管理基层执法人员的培训工作,进一步提高一线执法人员的素质及执法能力.坚决避免在执法过程中暴力执法,违规执法.
２．３㊀树立为民执法的理念,
执法过程中做到以人为本结合以人为本的理念,作者认为应该从体制和理念层面入手,协调城市管理综合执法与民众利益之间的关系.在体制层面,应该继续转变和完善政府职能,在决策过程中积极听取民众的意见,切实维护好民众的利益.在理念层面,政府应转变观念,改变过分追求
G D P 的政绩观和对市容光鲜的过分追求,
让人民群众共享社会发展经济成果.
对于城市管理综合执法人员也要加大保障力度,调高基层执法人员的待遇,扩充城市管理执法人员的队伍,降低基层执法人员的工作强度.
城市综合执法过程中要本着 以人为本 的原则入手,采取合理恰当的措施处理违法行为,坚决避免采用暴力执法方式.对于政府来说,应该完善社会保障体系,使更多的失业人员和弱势群体能够获得就业和生活保障,引导和帮助他们发展自身的价值.
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新时期高校思想政治理论课话语体系创新研究
许启芳
(西华师范大学马克思主义学院,四川南充６３７００９
)摘㊀要:高校思想政治理论课话语体系是思政教学的主要表达方式,决定着思想政治教育的有效性.在新时
期,创新思想政治理论课话语体系是增强高校思想政治理论课的话语权㊁巩固我国社会主义主流意识形态话语权㊁提升我国思想政治话语体系国际影响力的基本出路.因此,必须要与时俱进,不断增强思想政治理论课话语体系的时代特色和亲和力.
关键词:高校思想政治理论课;话语体系;意义;创新路径
中图分类号:G ４㊀㊀㊀㊀㊀文献标识码:A㊀㊀㊀㊀㊀㊀d o i :１０．１９３１１/j ．c n k i ．１６７２Ｇ３１９８．２０１８．２２．０６８㊀㊀话语是思想的外化,
思想理论的内容决定着话语体系的深度,随着时代的变化,理论也应在实践的基础上不断推陈出新,而话语创新是理论创新的关键,必须引起足够的重视.高校思想政治理论课(以下简称思政课)话语体系的建设与创新,是新时期高校应对新时
期网络话语的冲击与挑战,解决传统思政课 失语 ,提
升思政课话语针对性和亲和力,改进高校思想政治教育工作,满足大学生学习需要的重要环节.
１㊀高校思政课话语体系的内涵及特点
１．１㊀思政课话语体系的内涵
高校思政课话语体系是思想政治教育工作者在教学中为加强意识形态教育,引导大学生认同社会主义思想观念和主流价值观所构建的系统化㊁理论化的话语,是思想理论体系的外在表达方式.建设和完善话语体系的是一门学科成熟的主要标志之一.因此,建设高校思政课话语体系,推动其创新和发展,是提高新时期思政课实效性的时代要求和必然选择.
１．２㊀高校思政课话语体系的特点
１．２．１㊀政治性
习近平总书记在全国高校思想政治工作会议上指出 我国高等教育肩负着培养德智体美全面发展的社会主义事业建设者和接班人的重大任务,必须坚持正
确的政治方向. 高校思想政治教育承担着立德树人的
责任和使命,是国家意识形态教育的主要场所,思政课本质上是为意识形态建设服务的,其本质属性是政治性.思政课作为高校思想政治工作的重要组成部分,其话语体系建设与创新必须牢牢把握国家意识形态安全的方向,坚持政治正确性,只有这样才能确保思政课在实践教学中的指导地位.１．２．２㊀科学性
理论的科学性保证实践的有效性.思政课话语体系离不开科学性,思政课的主要内容和思想基础是马克思主义,而马克思主义本身是科学的理论体系,是人类社会实践科学世界观和方法论的重要来源.习近平。