浅谈PPP模式下水务项目造价管理重难点及应对措施——以福州金山片区流域综合治理PPP项目为例

浅谈PPP模式下水务项目造价管理重难点及应对措施——以福州金山片区流域综合治理PPP 项目为例
发布时间：2022-08-04T02:20:14.623Z 来源：《科学与技术》2022年第3月第6期作者：翟佳佳[导读] 随着我国城镇化进程的加快，包括水务及水利工程在内的民生工程得到了政府财政大力的支持，翟佳佳
上海信开水务产业有限公司上海 200082摘要：随着我国城镇化进程的加快，包括水务及水利工程在内的民生工程得到了政府财政大力的支持，但由于政府财政支付能力不足导致部分城市基础设施建设出现滞后，城乡居民用水私接乱排，黑臭河道等问题越来越严重。

因此，针对黑臭河道及原有水系的综合治理已刻不容缓。

为了有效缓解政府财政支付能力不足的问题，PPP模式在工程建设领域获得了很大的发展空间，加快了基础设施的改善进程。

文章结合福州金山片区流域综合治理PPP项目，分析PPP水务项目造价控制的重、难点，并提出相关应对措施，以供参考。

关键词：PPP模式；造价控制；造价管理；水务；政府财政支付 1 福州金山片区流域综合治理PPP项目工程概况
本工程位于福州市仓山区西部，共需整治11条河流，流域范围东起福湾路，西至洪塘大桥，水域覆盖面积达到35km2。

PPP协议价格16.12亿元，建设周期为3年，运营期12年。

项目主体分为截污工程建设、清淤工程、水利、排涝工程、生态及景观工程、智慧水务系统工程建设等六部分内容，采用水量与水质模型、河道水力学模拟定量分析、准确判别水环境污染问题，最大限度地去除污染物，系统解决流域水污染问题。

同时清除河道内源污染，加强活水补给，构建“截污-调蓄-处理-回用-生态”循环系统，形成良好的生态体系。

2 PPP项目模式简介及优势2.1 PPP项目模式介绍
PPP模式，是指政府部门和社会资本在城市基础设施建设和公共服务等领域以合同关系为基石构成的权益一致、经营风险共担的长期合作伙伴关系。

社会资本在PPP项目的建设过程中，主要承担项目的融资、建设、运营和维护等责任，而政府部门则根据基础设施项目的绩效评价结果，给予项目投资者合理的投资回报。

注：1、福州市政府授权福州市建设局为实施机构，授权福州水务集团有限公司为出资方代表。

2、社会资本方为中国水环境集团（上海信开水务产业有限公司的母公司）-宏润建设-市政工程西北院联合体。

2.2 PPP模式的优势
PPP模式有效填补了政府财政支付能力的不足，缓解了地方财政压力，加快了城市基础设施和公共服务领域的建设，有效提高了居民生活质量。

中国水环境集团在福州市的专业水系管理平台承建的福州金山片区流域综合治理PPP项目，自2017年以来，经过多年奋战，取得了显著成效，项目内原有的五条河臭河道全部入选“水清岸绿、鱼翔浅底”高标准河段，部分河道被推选为全国黑臭水体治理示范河道，得到了中央环保督察组及社会各界的高度肯定。

3 PPP模式下水务工程造价管理的重、难点3.1 项目招投标阶段重、难点 PPP模式与传统项目模式招投标阶段的不同是，前者注重项目的生命全过程管理（投融资、建设期、运营期），社会资本方在前期需要以融资形式来筹措建设资金，政府方再通过运营期的绩效考核情况回报支付社会资本方的投资收益；而传统项目关注的更多的是建设期，意向承揽单位根据自身管理水平决定投标价格，而较少关注运营期及社会效果评价。

福州金山片区流域综合治理PPP项目在招标时有实质性约定“项目全部工程通过竣工验收且市财政局完成本项目结算评审工作，报告出具15个工作日内，双方应按结算金额计算可用性服务费。

”这就给政府支付社会资本方的投资收益的时效性带来了不确定因素。

现阶段，结算在竣工验收后迟迟未能完成的比比皆是，短则一两年，长则十年有余，但社会资本方面临银行还本付息和运营资金短缺的压力，若政府不能付费，直接造成社会资本方现金流短缺和违约情况，甚至造成社会不稳定因素。

因此，PPP项目在招投标阶段不仅要确保投资收益率，更要在招投标阶段通过谈判确保运营期政府方能正常付费，保证现金流的稳定。

3.2 项目设计阶段重、难点
政府投资项目在投资审查方面的工作不仅细致也繁杂，《政府投资条例》中要求初设项目概算超过可研估算项目百分之十以上的，审批部门要重新批复可研报告。

为了减少承担超额投资的风险，审批部门和政府方业主代表会在批复的概算范围内控制造价。

这就要求设计单位在有限的投资范围内，保证安全和质量的前提下，最大限度的满足项目的功能和使用需求。

现阶段建筑工程中应用日益普遍的PPP模式，则主要采取联合体投标，但因为该模式所牵涉到的受益群体较多，同时面临着设计方、投资者与施工方利益冲突等的问题，无形中加大了工程项目设计的复杂度。

如果联合体成员不能对设计方案达成一致，造成设计单位只注重工艺的选择，投资方只注重高收益，施工单位只注重成本的控制，将会给项目的实施造成严重影响，在项目建设期内产生大量的设计变更，进而影响工程总造价。

福州金山片区流域综合治理PPP项目由西北院（设计单位）-中国水环境（投资单位）-宏润集团（施工单位）联合体中标，设计单位确定“调蓄+截污+回用+生态”的工艺，投资单位为保证后期运维稳定和节约运营资金要求设备采用国内一线品牌甚至进口设备，但设备投资的增加严重压缩了施工单位的建安投资空间，造成在施工过程中，施工单位不愿配合设备的安装和调试，带来了大量的返工和设计变更，严重影响了延迟和施工进度并增加了成本。

3.3 施工阶段的重难点
PPP 项目参与方众多，涉及范围广，投资高且建设周期长。

与此同时，地方政府往往为了政绩，对工程节点和竣工时限性有严格的要求。

施工阶段“人、机、料”的合理配置、施工顺序的科学性、设备的合理采购和到场时间都将对工程造价造成很大的影响。

例如福州金山片区流域综合治理PPP项目因为部分河道属于黑臭河道，被住建部和环保部联合督查，要求在工程建设前期完成消除黑臭任务，这就对本工程的施工顺序的科学合理性造成的很大影响。

一般来说，流域治理的工序首先要解决污水的去向，也就是首先要完成截污工程，后续才能解决黑臭问题。

而政府方因政绩必须先处理黑臭问题，这就导致施工方来不及进行截污工程的建设，不得不先通过建设临时排管和加大人员和机械设备的投入来处理黑臭问题，不仅造成大量人员窝工和材料消耗，也增加了额外的资金投入。

4 PPP模式下水务项目造价控制应对措施
4.1 重视合同
一般说设计阶段会影响造价的75%，但合同谈判阶段对造价的影响更大，关系到工程项目的顺利完成，对于PPP模式下的水务建设工程更会影响到投资收益和运营期合作。

PPP合同不仅需要考虑设计、设备采购、施工，同时也需要工程建设其他费用和建设期利息等，即工程总投资，更重要的是运营期绩效考核和服务费的支付。

设计工艺的合理性、科学性，施工质量的好坏，往往通过运营期的绩效考核反映，政府方通过绩效考核来支付服务费，因此要从宏观的角度出发进行合同谈判，通过规范的合同管理使工程投资得到有效控制，并及时获得投资回报。

4.2 工程设计方案的优化
在满足政府要求和合同约定的前提下，SPV公司内部要达成统一意见，在满足各方诉求的基础上平衡投资收益和施工成本，极可能发挥参建方各方的优势，可采用以下控制措施。

（1）合理选择处理工艺。

运用国内成熟的水处理工艺，对设备的选择一方面满足运营需要，更要控制投资，不能因为个人与设备供应商的利益捆绑而侵害其他合作单位。

（2）做好勘察工作。

勘察数据的正确性和完备性对设计工作影响极大，由于勘查不深入造成因设计工作保守而加大投入的例子不胜枚举，它可能影响施工阶段的可进行性，产生重大设计变更,甚至影响造成重大工程质量和安全隐患,从而造成企业提高运营成本，变相增加了施工投入。

PPP模式下的水务项目建筑面积越大，水流域面积越大，勘测数据的准确度就更重要。

因此勘测单位应该按照施工方案的有关规定，较好地进行勘测工作，以获取准确性更多的数据，为设计工作铺平道路。

（3）与经验丰富的设计单位合作。

PPP 模式下较多采用投资+设计+施工单位的联合体招标模式，设计的水平和合作度极大地影响项目的进展。

设计单位在总投资确定的情况下，合理选择工艺，优先采用当地材料，做到限额设计。

4.3 全过程造价管理工作
造价管理工作贯穿PPP项目的全生命周期，从建设期的进度审核到运营阶段的服务费。

在建设期水务建设项目普遍存在边设计边施工的情况，再加上财评滞后和环保督查等因素，对工程进度款的支付带来了很大困扰，稍有不慎就造成超付，这就要对施工的各个阶段做好精准测算才能有效的控制造价，保证工程建设的顺利进行。

疫情之下，地方政府财政入不敷出，往往会通过严格审核工程投资的策略来减轻财政负担，社会资本方一定要在施工过程中做好资料的整理，收集当地政府文件包括关于参建项目政府方出具的会议纪要，督促签证的及时办理以及材料设备认质认价工作，为结算和收费工作做充足的准备。

5 结束语
水务项目造价管理涉及面广，专业性强，时间跨度较长，对造价人员的要求较高，不能墨守成规，不仅要持续学习专业知识，更要调整定位不断转换思路，研究合同和当地文件进行完善复合，从而实现对水务项目的造价管控，确保水务项目在保证质量的前提下发挥社会效益。

参考文献
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