浅谈修改《邮政法》

浅谈修改《邮政法》
在邮电分营后刚刚过去的五年里，邮政企业经过奋力拼搏，步入了良性循环的发展道路，业已有了一个良好的开端。

但是我国邮政业的发展基础还很薄弱，以体制改革和机制创新为动力，深化邮政企业的改革将是我国邮政企业下一步发展的重要举措。

世界各国邮政的发展经验告诉我们，邮政要改革，立法须先行，而现行的《邮政法》是1986年颁布实施的，在颁布初期对邮政业的发展也起了较好的促进作用，但经过十几年的社会发展，又加上邮政分营的变迁，现行的《邮政法》在邮政业发展过程中越来越显示出不能适应邮政业发展的需要。

因此，修改现行的《邮政法》，为未来我国邮政营造一个良好的发展环境是十分迫切的，也是十分必要的。

在我国的市场主体立法中，《邮政法》是一部独具特色的法律，它将邮政管理与邮政企业的行为规范用一个法律文件的形式表现出来，长期引导中国邮政业的发展。

但是，在新的形势下，邮政企业面临着巨大的挑战，《邮政法》的不足也越来越明显。

辟如在近年发生的一系列邮政服务案件中，经常被人指责的就是邮政服务损害赔偿标准问题，不少法院为了保护“弱者”，将《邮政法》放在一边，直接援引《民法通则》等法律做出判决，《邮政法》实际上已经成了“摆设”。

这些都是非常值得重视的问题。

以下本人就《邮政法》如何修改及修改须把握的关键问题，谈一谈自己粗浅的看法。

一、《邮政法》在我国法律体系中所处的位置
在我国现行的近400部法律文件中，《邮政法》处于比较重要的位置。

因为该法不仅规定了邮政行政机构的设置，而且规定了邮政企业的经营管理活动，同时还规定了邮政企业的邮政服务行为。

是一部统揽邮政行业所有问题的法律文件。

有的学者认为，《邮政法》应当属于行政法范畴，还有的学者认为《邮政法》应
当被看作是企业法。

这都是只看到了《邮政法》的一部分，而忽视了《邮政法》的其他内容。

《邮政法》是一部行业法，它与单纯的企业法和行政法有所不同，在法律适用时必须首先识别行为的性质，然后再决定是否适用《邮政法》。

如果涉及到邮政行政管理纠纷，应当首先适用《邮政法》，因为它是处理这类案件的邮政特别法；如果涉及到邮政企业的内部管理，也应当优先适用《邮政法》，因为它是邮政企业特别法；如果涉及到邮政服务纠纷，同样应该适用《邮政法》，因为它是调整邮政服务关系的特别法，只有在《邮政法》没有做出规定时，才可以援引《民法通则》进行裁判。

所以《邮政法》处于特别法的地位，任何司法机关都不能无视该法的存在，直接援引其他法律文件做出判决。

强调这一点，是因为有的法官将《邮政法》的效力降低，从而绕开该法处理裁判案件。

这不是法治社会所应当提倡的司法方式。

既然《邮政法》是一部特别法，在相当多的场合应当被优先适用，为什么还有一些法院排除其适用呢？这是因为《邮政法》与《民法通则》及其他法律不一致。

具体到民事损害赔偿而言，我国民法通则实际上是采用“填平式”的赔偿原则，即损失多少赔偿多少，而《邮政法》采用的是有限赔偿的原则，在国务院规定的赔偿标准内进行赔偿，有些法院看到了法律间的不一致，并认为依照《邮政法》赔偿对当事人不公平，所以才曲解《邮政法》与其他法律的关系，优先依据《民法通则》做出对用户有利的判决。

二、邮政企业的性质认定及发展困境
（一）邮政企业的性质认定
一些同志认为邮政企业是公用企业，所以在经营上应当予以特殊对待。

事实上，在我国公用企业很多，但在经营过程中，作为市场主体，他们与其他企业处于平等的地位，不能有超越法律的特权。

这是市场经济的一般假定或者说是基本规则。

邮政企业在经营过程中，必须符合《反不正当竞争法》的要求，不得利用
自己的独占地位限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。

在我国，邮政服务的范围越来越广泛，这是邮政行业改革的结果。

但是，我们不能说凡是邮政企业提供的服务，他人不得染指。

因为这不是一个成熟的市场主体应有的“风度”和行为。

这里有必要区分以下几点：哪些是涉及到公民的切身利益的服务，必须由邮政企业专营？哪些是一般的市场商业服务，可以由其他企业参与竞争？哪些是可以完全放开经营的项目，所有的市场主体都可以经营？未来的《邮政法》可以而且必须对这些问题做出明确的回答。

对邮政行业的保护要通过法律的形式体现出来，对不符合市场经济要求的规定必须进行彻底的修改。

例如，现行的《邮政法》第12条规定：“邮政企业经营国内报刊发行。

”邮政行业是不是可以据此理解只有自己可以进行报刊的发行？是不是可以独占一个地方的报刊发行？在市场竞争日趋激烈的今天，这样的规定已经陈腐不堪。

所以，本人主张将一部分邮政服务实行专营，但专营的种类、条件、收费都应当由法律做出严格的规定。

（二）邮政企业当前所面临的困境
当前邮政行业亏损，邮政企业在邮政服务案件中屡屡败诉，似乎存在的问题很多，但总的看来，邮政行业面临的问题可以分为三部分。

1．市场经济特别是新经济所带来的转型矛盾。

这是在任何行业、任何企业都存在的问题，只不过在邮政服务领域表现得更为突出罢了。

科技的发展虽然使古老的邮政面临挑战，但电子商务中的“物流瓶颈”也使邮政行业充满机遇，只要顺应经济的要求，在市场经济下不断寻求发展途径，邮政行业扭亏为赢是完全可以实现的。

2．司法环境恶劣影响了邮政企业的发展。

近年来许多牵涉邮政赔偿案件中，在司法过程中援引《民法通则》，不以《邮政法》为准绳等案件屡屡发生。

像这种地方法院出现的违法判决现象，国家邮政主管部门可以向最高司法当局反映意见，促使司法
机关内部注意有关问题，在牵涉到行业法时遵守优先适用行业法的规定。

但更主要的是，应当提高邮政服务的质量，防止类似的案件发生。

3．《邮政法》存在较多的缺陷。

我国目前的《邮政法》与世界发达国家相比主要有三方面的重要缺陷，一是信函专营概念界定上有漏洞且专营权难以衡量，为一些非邮政企业违法经营信函专营业务留下了漏洞，导致我国邮政市场相当混乱；二是邮政执法主体及执法职责不明，对侵害邮政专营权的行为人不具有行政处罚权，从而在客观上制约了对保护邮政专营权的职责的履行，直接导致市场无序竞争；三是普遍服务引发政策性亏损，没有明确规定邮政承担普遍服务的逐项细化指标及邮政因实施普遍服务而造成的政策性亏损的补偿机制，邮政因此而陷入“亏本的买卖必须做却得不到补偿”的尴尬境地。

面对《邮政法》的这些不足，邮政行政主管部门可以及时向国务院及立法机关提出意见，由国务院向全国人大常委会提出修改建议，由全国人大常委会尽快审议颁布，从而为邮政企业的发展提供良好的法律空间。

三、修改《邮政法》须把握的关键问题
（一）《邮政法》制定的目的和规范的范畴
1．《邮政法》制定或修订的目的。

《邮政法》是一部规范邮政通信活动的法律，在国家法律分类中列为经济类法，但由于其涉及全社会从上到下的所有部门、单位、组织和个人，亦同时具有明显的行政类法的特征。

因而修改的目的绝不能理解为只是对某些部门、某些集团、某些企业利益的简单调整，而是为了维护和保障整个国家和全体国民的根本利益。

因此，《邮政法》的修改工作必须以“三个代表”重要思想为指导，坚持国家利益至高无上，坚持把人民利益放在首位，凡有损国家和人民利益的内容必须坚决摒弃。

2．规范的范畴。

《邮政法》规范的领域就是邮政即邮政通信活动。

凡属于邮政通信活动及与之有密切关系的，《邮政法》必须设条款予以规范，凡不属于邮政通信活动或与之关系不大
的，《邮政法》就不必涉及。

也就是说，《邮政法》要立足邮政通信，凡从事邮政通信活动及与之有密切关系的，不管是邮政企业，还是非邮政企业，不管是国有的，还是民营的，不管是本国的，还是在我国境内的外资的，都是《邮政法》规范的对象；凡是那些不从事邮政通信活动的，就不是《邮政法》规范的对象。

例如，邮政企业从事非邮政的通信活动的，应该遵守国家相关的法律法规，《邮政法》就没有必要规定；非邮政企业从事邮政通信活动的，就必须受《邮政法》规范，就必须遵守《邮政法》。

（二）邮政普遍服务及其补偿机制
邮政普遍服务是２０世纪９０年代提出的新问题，也是第２２届万国邮联大会追求的首要目标。

１９８６年颁布的《邮政法》对这个问题没有明确定义，这不是人为失误，而是认识局限。

这次修改《邮政法》应该与时俱进，顺应时代的要求，使邮政普遍服务问题得到较好的解决。

１．对邮政普遍服务做出科学的定义。

１９９９年在北京召开的第２２届万国邮政联盟大会通过
的《北京邮政战略》对邮政普遍服务做出明确定义：一个国家为其本国领土的所有用户以可以承受的价格提供达到规定质量的
永久性的邮政服务。

因此，邮政普遍服务具有“国家行为、人人享有、价格低廉、质量可靠、永久提供”五个特点。

这次修改《邮政法》应该根据万国邮联的规定，参照外国的做法，结合我国的实际，对我国邮政普遍服务做出一个科学的定义。

２．对邮政普遍服务的范围进行界定，对邮政普遍服务的水平标准做出规定。

首先对邮政普遍服务的范围进行界定。

邮政普遍服务理念早已为世界各国接受，成为世界性的原则和共识，但各国的发达程度不一，各国邮政发展的水平不同，因而各国邮政普遍服务的范围也不相同。

按照我国全面建设小康社会的要求，权衡我国邮政的实际能力，就我国邮政提供的服务来看，信函、明信片、盲人
读物、汇兑、报刊（尤其是党报党刊）和小包都具备了普遍服务的特性，应该划入普遍服务范围，界定为邮政普遍服务业务。

其次对邮政普遍服务的水平标准做出规定。

对属于邮政普遍服务范围的邮政业务，《邮政法》可以从以下几个方面做出水平标准规定：一是时期上，可以以５年为一个时间段，第一个５年达到什么标准，第二个５年又达到什么标准；二是地域上，在城市达到什么标准，在乡村达到什么标准，在较发达东部地区达到什么标准，在欠发达的中西部地区达到什么标准；三是时间和频次上，哪些邮件是一周几次或一日几次，哪些邮件是多少小时必须寄达；四是服务半径和人口上，多少平方公里之内必须设多少个服务点，多少万人中必须拥有多少个服务点。

做出标准规定，对服务提供者是规范、约束，对享受服务者是公开、透明，以便共同促进邮政普遍服务水平的不断提高。

３．对邮政普遍服务的实现方式和补偿机制做出规定。

实现、保障和提高邮政普遍服务是我国政府义不容辞的责任和义务。

我国邮政承担普遍服务的任务在１９８６年的《邮政法》中没有用条款做出规定，这次《邮政法》修改必须加以明确，即国家通过法律形式将普遍服务的任务赋予我国邮政。

承担邮政普遍服务必然要亏损，在我国这样一个发展不平衡的最大发展中国家尤其如此，因此，承担邮政普遍服务者理所当然应该得到补偿。

应该通过《邮政法》修改建立邮政普遍服务补偿机制，这个补偿机制应包括：一是信件专营；二是减免税费；三是允许邮政开办赢利性业务以实现内部交叉补贴；四是专项补贴，如网络建设所需资金补贴；五是资费调整。

通过补偿机制确保邮政普遍服务的真正实现和水平的不断提高。

（三）国家信息安全与信件专营
国家信息安全是国家安全的重要组成。

国家信息安全分为两个领域：一类是电子类信息安全；一类是非电子信息即实物信息安全。

任何一个国家开办邮政，首先是为了满足国家通信即“通政”的需要，其次才是“通民”、“通商”。

直至今天，尽管“信
件专营”在世界有范围缩小的趋势，但几乎所有的国家都仍在“专营”，只是实现“专营”的形式有所不同而已：有的以重量限制，有的按资费限制，有的设门槛限制。

他们还有一个共同特点，即“专营业务”只有邮政能经营，非邮政不能染指，否则就是“侵权违法”；非邮政能够经营的，只限普遍服务业务中放开的那一部分，而且实行“许可证”制度，接受邮政行政主管部门的监督和管理。

邮政通信关系着国家信息安全，邮政代表国家，只有国家的邮政才能维护国家安全。

我国虽然实行市场经济了，市场经济是竞争的，但也不是无范围的竞争，国家安全不能竞争，国家机密不能竞争。

事实上，２０世纪９０年代以来，我国信件专营制度屡遭破坏和削弱，存在诸多信息安全隐患。

尤其邮件进出境处于失控状态，成百成千的各类国内国外快递公司以货物的形式，将包括文件、资料在内的快递物品通过海关进出境，逃避了邮政作业中安全部门的检查，成为泄露国家政治、经济重要情报的渠道。

一定程度和一定范围的专营，是解决信息安全的有效措施，也是世界各国特别是发达国家的成功经验。

在我国，实行信件由邮政专营是完全符合实际需要的，１９８６年《邮政法》对信件专营有了规定，但规定存在缺陷，这个缺陷不断被国内外快递公司所利用，是造成今天我国实物信息安全失控的根本原因。

因此，这次《邮政法》修改，应弥补这个缺陷。

我国已加入ＷＴＯ，ＷＴＯ的核心原则是追求开放市场，但是并不是什么都要放开，什么都要一齐放开。

ＷＴＯ的《服务贸易总协定》第一条“范围与定义”对各国服务贸易开放的范围做了这样的规定：“服务包括任何部门的任何服务，履行政府职能所需的服务提供”，不在服务市场开放的范围之内。

所以，我国在加入ＷＴＯ议定书中没有对邮政服务作具体承诺，只对速递服务做出了逐步放开的具体承诺。

因此，信件专营不违背ＷＴＯ规则和精神。

开放是ＷＴＯ的原则，保留或例外也是ＷＴＯ的原则，开放是逐步的开放，是有原则的开放，保留也是有原则的保留，是有条件的保留，开放或保留的标准尺度为国家政治利益和经济利益。

正是基于这个原因，美国政府将邮政视为关系国计民生的重要行业之一严加保护，给予包括信件专营、信箱专营、财政补贴、免税等一系列政策。

特别值得注意的是，美国对非邮政快递公司的规范和管理十分到位，为了支持邮政行使其为社会提供普遍服务的基本使命，进而保障国家信息安全和公民通信权益，早在１９７２年就制订并施行了关于限制私营公司运递信件的《私人快递条例》，１９９８年再度修订，形成至今严格实施的《私营快递业务条例》。

这些应引起我们的反思，修改《邮政法》予以澄清和规范是当务之急。

当然，我国邮政信件专营制度也要改善，那就是要借鉴世界许多国家的成功做法：对专营业务，采取重量加价格限制的办法；对放开业务，实行许可证制度。

同时，也要借鉴英国等国的做法，建立国家统一的邮件（包括信件、邮递物品、快递物品）进出境监管中心，各省、直辖市、自治区建立分中心，对目前进出境邮件的混乱状态进行有效的监管，以确保国家实物信息安全。

以上是本人的一些粗浅认识，本人之所以对这些问题做出议论，是因为在《邮政法》修改过程中必然会涉及到上述问题。

本人不主张将《邮政法》修改成纯粹的邮政行政法或邮政企业法，也不主张取消邮政服务中损害赔偿的规定，因为邮政的各类关系往往交织在一起，而邮政服务规范也有自己特殊的“假定”，一般民商法是无法详细列举的。

新的《邮政法》应当是体现我国邮政发展水平、充分满足当事人对邮政服务要求的根本大法。

这部法律应当吸收《邮政法实施细则》的规定，参考法院的司法判决，借鉴他国有益经验，真正成为权利与义务平衡，能够促使邮政企业提高服务质量，切实保护消费者权益的“良法”。