权利配置视角下的社区治理

权利配置视角下的社区治理
[摘要]和谐社区建设是和谐社会系统工程的重要内容，完善的社区治理机制和模式又是和谐社区建设的科学路径。

目前我国尚处于发展阶段，社区治理面临着诸如政府负担过重、社区自治受束、资源配置不均等窘境，已经严重制约我国和谐社区建设的进程。

如安在形成多中心权利主体的基础上，构建多元化的权利运作模式。

进而优化权利秩序，合理配置社区资源，是社区发展中亟待解决的问题。

[关键词]权利配置；社区治理；多元互动
一、权利配置：社区治理中的大体问题
我国社区的治理是在社会经济和政治体制改革的大背景下，为适应单位制解体、利益主体的多元化，资源配置的复杂化、动态化和政府机构改革后社会组织结构的重大转变提出的，它改变了原有的社区事务中由政府主导的“独角戏”管理思路和方式，使社会组织和个人能够更多地参与社会公共事务。

目前我国社区治理主体的组成发生了根本改变，大致可分为官方治理主体和非官方治理主体两类。

1 官方治理主体。

主如果指政府本身或代表政府进行社区管理和提供相关服务的组织，具体包括街道办事处和社区党组织。

政府在社区治理中的权利行使主要通过街道办事处。

街道办事处属于区人民政府的派出机构，在社区治理进程中大体成为一级“准政府”，
受区级政府领导，依据法律、法规和区政府的授权，在所辖社区内履行政府职能，对区政府负责，对社区治理发挥指导和推动的作用。

社区党组织通常由社区党员大会或社区党员代表大会选举产生，主要负责宣传贯彻党的线路、方针、政策，支持和监督社区居委会及其他社区组织开展工作，密切联系社区群众，踊跃反映群众的意见和要求等工作。

2 非官方治理主体，包括社区组织及社区外社会组织。

社区组织是基于一路地缘并具有相同利益而自发参与到社区治理中的组织，包括社区自治组织、社区社会集体或社区专业组织等。

社区外社会组织是指以合同关系为法律约束，向社区提供某项或多项服务的社区外独立组织机构，主如果指各类社会中介组织。

由官方治理主体和非官方治理主体组成的多元治理主体，是当前我国社区治理的主导力量。

就世界范围来看，围绕社区治理，各国都在踊跃进行探索，并形成了诸多模式，其中“欧洲模式”效果最为明显，特别是荷兰、瑞典、德国更为各国的社区治理提供了成功范例。

当前我国的尚处于发展阶段的社区治理主要借鉴欧洲模式，采用“政府到位、社区归位、市场人位”理念，依照以人为本、服务居民、整合伙源、责权统一的原则，力求实现多元治理主体对社区进行治理。

二、社区治理中多元主体权利配置的现存问题
建设和谐社区，实现社会“善治”，首要问题就是构筑现代
化社区治理组织和权利体系，理清治理主体的角色，肯定其职责和权限，避免治理主体角色的错位和资源的内耗。

从我国社区中现有的组织资源看，多中心治理主体的格局已经初步形成，可是要达到资源的有效控制和运用，科学肯定权利主体在社区治理中的角色定位，合理配置多中心权利主体的权利仍然面临诸多亟待解决的问题。

“强政府，弱社会”的传统模式仍严重影响着权利主体多元化治理体制和运行机制的形成。

政府与社区、政府与居民、社区与居民之间信息的不对称和对公共资源掌握的不均衡，使本应多元化的权利主体必然程度上仍处于各自为战的状态，并未形成真正的互动和协调。

1 多元治理主体发育不均衡。

目前我国城市基层管理体制主要为“二级政府、三级管理”的形式，社区治理中多元治理主体由于受到“大政府”和单位制的历史影响发展状况仍不平衡，主要表现为行政组织在社区建设中处于主导地位，起着指导、宣传、发动、组织、协调、管理和控制等多方面作用，而社区党组织、社区自治组织、社区中介组织及社区居民等其他治理主体的发展则相对较弱，地位有待进一步增强。

社区基层党组织建设存在条块分割、号召力不强、凝聚力不够的现象。

由于社区发展计划、社区机构组成、人员录用、工作开展等受政府的指令左右，社区自筹资金不足依托政府划拨，因此社区自治组织扮演着“准政府”和政府执行机构的角色。

社区中介组织发展还处于萌芽阶段，并无形成独立的市场化运作，其进入社区治理的合法性受到行政组织牵制。

而本应作为社区治理主力军的社区居民，由于受传统计划经济的影响，已经习惯于对政府管理的依托和被
动接受，主动参与社区管理的意识薄弱，同时还由于居民参与社区治理的权利和形式缺乏较明确的制度性规定和法律保障，而流于形式。

2 多元治理主体占有资源不均衡。

社区多元主体发育的不均衡致使了不同主体之间占有资源的不均衡。

由于政府在全社会中的特殊地位并受全能型政府“无穷理性”等观念影响，政府在社区资源中占有明显的优势地位，控制着人力、物力、财力等各类资源的大部份管理权。

虽然在法定地位上权利来源于社区居民的社区自治组织，但在实际运作进程中却蜕变成了政府的附属物，缺乏制度性资源和配置性资源的运作权，没有资源作支撑的社区治理显然缺乏独立性，抑制了社区自治组织的创造性和主动性。

与此同时，社区居民占有和支配社区资源主要通过社区自治组织，由于社区自治组织本身的发展和互动不足，因此造成社区居民对社区资源的占有也十分有限。

一些辖区单位对社区发展和自身对社区发展应负的责任缺乏明确的熟悉，以为与社区的共建加重了单位的负担，所以在社区治理中一般单位资源并无向社区开放。

3 多元治理主体间的职责不对等。

社区治理主体间的权利配置主要涉及治理中职、权、责的划分。

现阶段，由于我国社区治理的制度化和规范化程度偏低，社区治理的规章制度不够健全，因此社区权利主体之间的职、权、责划分不明确，合理性、合法性受到社区治理客体的质疑。

特别是在政府机构改革进程中，政府部门把大量城市管理事项和社会事务性职能通过街道办事处下放到社区，可是在事务和项目下放到了社区的同时，权利和相关物资资源的支配权却没有
下放，或是只是形式上的放权，结果造成社区处于有职无权、有项目无资金的局面，形成财权与物权事实上的脱节。

例如在下岗职工再就业的问题上。

社区可以利用其优势为下岗职工从头走上工作职位发挥重要作用，但社区围绕此目标而可以动用的资源却极为有限，无益于社区在增进就业中发挥较明显的作用。

三、多元互动：和谐社区中的权利配置趋向
治理理论的产生和发展为世界各国处置公域与私域、政府与社会的关系提供了有利的理论借鉴。

也为社区治理提供了有力的理论支持，因此转变社区治理模式，改革社区组织机构，形成既有政府协调，又有社区党组织、社区自治组织、社区居民等多元治理主体互动的合作型社区治理模式，是我国社区治理面对的首要任务，也是我国和谐社区建设的亟待选择。

1 权利配置的合法性：从头定位治理主体的权利基础。

在权利配置合法性问题上，必需着力关注权利的分化和走向，其中最主要的就是理顺政府与社会的关系、政务管理与社会管理的关系。

在以政府管理为主导的社区管理中，权利和资金来源大体上属于自上而下的单向度，这样很容易轻忽居民在社区治理中既是被管理者也是管理者的特殊性，与治理理论相违背。

治理理论要求的在一种自下而上的互动进程中，依托合作、协商、伙伴关系达到管理的目的。

基于此，虽然社区治理多元主体慢慢形成，但治理的行政权及资源的配置权需要从头定位，社区自治组织的权威是多元
权利互动管理的基础，这种权利基础要求由居民授权，而不是行政的授权，正如治理理论要求的那样，把权利主体的权利来源定位为自下而上，权利的行使必需代表社区居民的切实利益。

行政性组织和社区党组织参与社区治理的合法性来源于其代表的公共利益和保护社会秩序，社区中介组织或专业性服务机构的合法性则主要来源于其专业管理水平和社区居民或社区组织代表居民的授权，例如通过委托一代理关系认购服务来实现。

科学厘清各类治理主体权利的来源，使社区居民对社区治理的各类规范、规则自觉地服从和认可，对社区发自心里的认同与共识，从而使相关治理主体取得社区居民的信赖，取得和夯实社区治理主体的合法性和合理性基础。

2 权利配置的互动性：构筑社区治理网络体系。

在社区治理权利合法性基础上，寻求权利配置的互动是社区需求日趋多元化的必然要求，社区治理主体须一路组成有机的社区治理互动网络体系，通过协调一致、优化组合，从而达到保障社区资源有效控制和运用的目的。

首先，确立新型的政府角色，在政府与社会之间寻觅新的“平衡点”。

在社区思想建设和发展方向方面，社区治理中正式权利主体、街道办事处和社区党组织要充分发挥“掌舵人”的作用，增强创建文明社区、和谐社区的思想建设和舆论导向，以宏观管理与微观管理相结合的方式指导社区的发展方向和目标。

在具体操作层面上，尤其在社区服务、社区经济等方面，要充分发挥非正式主体的力量，凡是能交给社区自治组织、社区中介组织、辖区单位的事务，政府要在事权
下放的同时，配套分解相应权利和资源配置权，这样既有利于提高政府的管理效率，降低政府本钱；同时又给予社区以治理权限，有利于提高公共服务的针对性和质量，真正在政府与社会之间成立和谐互动的合作关系。

其次，进一步理顺社区内部组织关系，增强社区的自组织能力建设，是增进社区发展的又一重要力量。

从目前权利主体的组成格局看，应着力加大“三大机构(社区事务决策机构、社区事务执行机构、社区事务智囊机构)、一个组织(社区中介组织)”的建设力度。

社区事务决策机构——社区居民代表大会。

由全部社区居民组成或由居民按期选举组成的社区居民代表大会是普遍代表社区居民意愿的组织机构。

要切实落实和保障其在社区中最高权利机关的地位，对社区事务行使决策权，对区级政府和社区居委会等自治组织的工作行使监督权，对社区居委会的人员行使任免权和奖惩权。

社区事务执行机构——社区居民委员会。

由社区居民代表大会选举产生的社区居委会要在社区党组织的领导下，执行社区居民代表大会的决议，并对社区居民代表大会负责。

在社区居民的授权下对社区内的社团、中介组织等进行管理，对社区的多元权利主体的彼此合作进行协调。

社区事务智囊机构——社区咨询机构。

由社区内的有识之士和各方面专业人士组成，为社区管理和发展计划献计献策，为社区居民代表大会的决策提供选择方案和咨询参考。

发展社区的服务性组织——社区中介组织。

要充分发挥社区
内社团和志愿者组织的力量开展“自我服务”，还要引入市场机制，改变社区服务不能营利的观念，明确划分社区服务与社区保障的界限。

采取委托服务(有偿性)和购买服务的形式，增进社区中介组织以高质量、低本钱的服务增加社区公益福利。

最后，培育社区居民的参与意识激发居民参与社区治理的主人翁意识，增强居民对社区的心理认同感应该成为形成多元互动治理体系的重要环节。

而这部份工作恰恰又是我国当前社区治理中十分薄弱的环节。

为此，营造居民参与社区治理的环境，以法律的形式拓宽和保障居民民主参与的途径和渠道，通过鼓励社区居民参加社区居民代表大会或组成业主联合会、文体协会、志愿者协会等方式参与社区治理，对社区的发展提出建议和要求，对社区的工作予以支持和监督十分必要，也有利于增强社区居民的凝聚力和对社区的责任感。

3 权利配置的开放性：健全多元主体的监督约束机制。

当前由于权利结构划分不明，常常造成行使政府行政权的街道办事处、行使社区自治权的社区居民委员会和享有私人权利的个体居民之间发生权利、权利与责任的交叉和冲撞，从而致使机制运转不灵、工作效率低下，乃至工作荒废。

因此在社区权利配置进程中，必需探索在健全监督约束机制的基础上，明确治理主体之间权利、利益和责任。

首先，完善社区治理的法律制度保障。

1989年公布的《城市居民委员会组织法》是我国城市社区建设的法律准则。

但随着时期的发展，其滞后性已经明显暴露，必需按照我国社区发展的实际情况，加紧完善相关法律制度细则，从法律制度的层面上，以法条的形式规
定政府在社区治理中的权限、理顺各权利主体和权利配置关系，通过法规和规章给予社区居委会和其执行机构相应的权利，肯定社区的自治权利范围，使社区治理具有法制保障。

其次，增强权利配置全进程的透明度。

保证社区治理的权利机构由社区全部居民选举产生，社区治理进程中的权利运行依照规范的管理方式与社区事务决策的公开和开放，实现社区居民对权利配置全进程的监督和“阳光管理”。

最后，成立有效的社会回应机制。

构建完善的建议意见反馈渠道，通过各类途径鼓励社区居民发表意见，按期或不按期的以双向互动调查的方式对社区居民的意见和要求进行及时的反馈和回应，以多元治理主体间权利的沟通与制衡提高社区的和谐度。