最低生活保障,讲课最终稿11

贫困线设置面临的主要问题是巨大的地区差异
1.贫困标准的界定
方法一
忽略了消费结构、收入、价格指数及生
活标准等因素的不同，而这些因素在不同 地区往往差别很大。
方法二
由于地方财政预算的约束，一些贫 困地区有意将它们的贫困线设在一个非常 低的水平上，导致贫困人口数被低估。
（目前民政部划定的贫困线是采用方法二）
低保制度：问题与难点
5.配套措施与优惠政策
1.贫困标准的界定 6.家计调查
Text 2.制度的灵活性
7.退出机制 3.缺乏外部监督 4.资金不足
1.贫困标准的界定
方法一：
设定一条全 国统一的贫困线 而不关心各个地 区的差异
贫困线设置
两种方法
方法二：
各地区确定自己 的贫困线，全国贫 困线只是各地区贫 困线的简单平均
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20世纪90年代以城市为重点的最低生活保障制度

建国初期的社会救济制度
20世纪 50年代 初
城市居民最低生活保障制度的前身 是城市社会救济制度，始建于20世 纪50年代初。
到20世纪50年代后期，我国与计划 20世纪50 经济相配套的传统社会救济制度框 年代后期 架基本确立。
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倾 情 出 品 --
最低生活保障： 最后的安全网
最低生活保障：最后的安 全网
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历史回顾： 从边缘到主 流
改革：问题 与 难点
前瞻：与全 面小康同步
历史回顾：从边缘到主流
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建国初期的社会救济制度
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20世纪80年代以农村为重点的社会救济制度
完善财政拨款制度，确保低保经 费
各级政 府分担
开设专 门账户
以个人所 得税为低 保制度的 专项财源
完善财政拨款制度，确保低保经 费
1.各级政府分担：一般按照中央财政负担50%，之后，根据实际情
况实事求是的制定省、市以及区、县的负担比例。特别困难地方中央的 负担还可以再提高。
2.开设专门账户：低保资金应该列入中央和地方各级财政的预、决
20世纪90年代以城市为重点的最低 生活保障制度
• 背景： 20世纪90年代以来，由于经济体制 改革明确了以市场经济为取向，经济体 制的急剧转轨和企业改革的逐步深化， 加上国际上经济全球化和亚洲金融风暴 的影响，引发出我国城市社会很多经济、 社会矛盾。
改革的动因
下岗和失业
贫富差距拉大
城市贫困群体规 模的 扩大
8.退出机制
进保容易退保难 办理低保就可以享受政府所给予的低额救助 金还可以享受一些别的的优惠政策。
加强有关低保政策的宣传工作。 关于贫困的认识，必须向全社会普及。
前瞻：与全面建成小康同步
在今后较长的一段时间内，我国政府和整个社会都要把失业和贫困问 题，尤其是城市的失业和贫困问题作为发展中的一个基本国情来对待。 因此，我国的城乡最低保障制度在整个社会保障体系中的地位也应该 相应地得到提高，甚至有必要将其看成是一项基本的国家制度。
需注意：保障标准目前由各地自行制订的规定是与原来中央财政不直接投
入的做法相一致的。现在在财政投入上中央拿了大头，而各地在制定标准时，偏 高偏低的现象都存在（当然主要是后者）。要谨防一种苗头：以往标准低，中央 的财政拨款少，觉得“吃了亏”，现在标准的制定权在我手中，何不调高一些， 以获取更多的中央财政拨款。如果自行调标成为一种风气，在大局上就有可能失 控，在财政预算上会很被动。
1995年5月民政 部在厦门、青岛 分别召开了全国 城市最低生活保 障线工作座谈会， 尽早将这项制度 推向全国。
改革的过程
3.普及阶段 1997.8——1999.10 4.提高阶段 1999.10至今 1999年9月，国务院颁布了《城 市居民最低生活保障条例》，并 于10月1日实施。 2000年4月，国务院总理朱镕基 在辽宁视察时提出：要建立一个 “独立于企业之外”的社会保障制 度。 2001年下半年，取得了突破性的 进展。2001年全年最低生活保障 支出达到了空前的42亿元。到 2002年，预算达到105亿元。但 是，也应该看到差距。
5.配套措施与优惠政策
配套措施： 加快建立失业、养老、医疗等社会保障 制度，实施最低工资制和再就业工程。
优惠政策： 如在学费、房租、公交费、医疗费、 丧葬费等方面享受减免或优惠等。
6.家计调查
家计调查对于世界上任何一个社会救助制 度来说都是难题。
一是，低保申请人及其家庭不配合或弄 虚作假；
二是，低保申请人所在单位不配合或开 假证明。
完善低保制度的社会监督机制
建立有关低保的投 诉与行政复议制度
要创立一整套与低 保制度相配合的行 政、法律监察机制。 城市居民在申请低 保没有获得批准时， 可以向上级机关提 请行政复议；建立 有关低保的畅通的 投诉渠道
建立非政府的低保制 度社会监督委员会
发挥群众团体和社 会团体的作用
给予群众团体最 低生活保障投诉 的转介权，有关 政府机构必须接 受转介，同时作 出调查处理，并 将处理结果反馈 给原接案机构。
3.缺乏外部监督
定期家访及资格再确认制度和动态管理保护资料未 能切实落实和坚持，为“富翁低保”“低保干部、 生财有路”等现象提供了温床。
没有监督的权利必然导致腐败
4.“资金不足”
• 各地虽然都按规定将最低生活保障资金列 入当地的财政预算但从执行的过程看,部分 省市县财政比较困难,部分地方政府财政支 出结构不尽合理,列支城市居民最低生活保 障金的力度不够,而中央财政专项拨款又不 能及时足额到位。资金不足成为了制约最 低生活保障制度发挥作用的重要障碍,导致 了最低生活保障金未能按时足额发放,应保 未保的现象十分普遍。

改革的过程
1 试点阶段 1993.6——1995.5 1993年6月1日，上海市率 先建立了城市居民最低生 活保障线制度。 2.推广阶段 1995.5——1997.8
1994年，提出了“对城市 社会救济对象逐步实行按 当地最低生活保障线标准 进行救助”的改革目标， 并部署在东部沿海地区进 行试点。
建立综合的最低生活保障制度
• 1.救助标准——中央政府的民政部门应该以各地自行制 定的最低生活保障标准为基础，加强学术理论界的合作， 在深入调查研究的基础上，用科学的方法制定出一个指 导性的标准或一个确定最低生活保障标准的统一的工作 框架和程序。 • 2.制度框架——（1）日常需要。这个层次提供的主要 是购买日常生活必需品的救助金，但不包括医疗、教育 和住房的支出。 （2）特殊需要。这个层次主要包括房租、 教育经费（义务教育阶段）和医疗费用（主要是慢性病 患者的门诊费用）等等。 （3）酌情提供。这个层次主要可以考虑 两个方面： 一个是非教育阶段的教育费用、教育 部门收取的其他费用、大病医疗费 用（部分提供），
农村最低生活保障制度
• 党的十六大以来，尤其是确立了构建社会 主义和谐社会和建设社会主义新农村两大 战略目标后，地方政府的积极性普遍被调 动起来，农村低保制度的建设步伐明显加 快。 • 2004年以前，全面建立农村低保制度的仅 有北京、天津、上海3个直辖市和浙江、广 东2省，且维持了较长时间。2004年以后， 发展态势有了明显变化。
20世纪80年代以农村为重点的社 会救济制度
• 改革开放以来，作为世界上最大的发 展中国家，我国的贫困问题引起了国 内、国际的普遍关注。 • 在20世纪80年代，我国社会救济工作 的主要管理部门民政部门在国家规定 的职责范围内对社会救济工作进行了 一系列的改革，主要包括4个方面：救 灾、救济、五保和扶贫
正在缓冲……
90% 89% 88% 87% 86% 85% 84% 83% 82% 81% 80% 79% 78% 77% 76% 75% 74% 73% 72% 71% 70% 69% 68% 67% 66% 65% 64% 63% 62% 61% 60% 59% 58% 57% 56% 55% 54% 53% 52% 51% 50% 49% 48% 47% 46% 45% 44% 43% 42% 41% 40% 39% 38% 37% 36% 35% 34% 33% 32% 31% 30% 29% 28% 27% 26% 25% 24% 23% 22% 21% 20% 19% 18% 17% 16% 15% 14% 13% 12% 11% 10% 9% 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 98% 97% 96% 95% 94% 93% 92% 91% 99% 100%
1.贫困标准的界定
• 保障标准下的低保人口数量统计
– 民政部的数据是基于户口制度的 ，该数据排 除了那些从农村转移到城镇的流动人口。 – 城镇和农村的低保标准不同，那么必须搞清楚 的问题是：
进城务工人员到底属于城镇的低保范围还是农村的 低保范围？
– 必须认清的事实是：
在低保资金有限且追求“应保尽保”原则的情况下， 低保对象数量的多少将会影响到低保水 平的高低。
1997年8月，国务院 颁发了《国务院关于 在各地建立城市居民 最低生活保障制度的 通知》要求到1999年 底，全国所有的城市 和县政府所在的镇都 要建立这项制度。
农村最低生活保障制度
• 2003年，在城市低保制度取得重大突破后， 民政部开始重新部署农村低保制度的建设 工作。其中一项重要举措是，在全面摸清 农村特困户底数的基础上，决定在未开展 农村低保制度的地区建立农村特困户救助 制度，由此在中国广大的农村地区形成了 农村低保制度和农村特困户救助制度“双 轨并行”的局面。也正是因为这一创新性 的制度安排，为顺利实现“全民低保”目 标奠定了坚实的基础。
按照国际惯例有劳动能力的低保对象本人 的最低生活保障标准一般相当于没有劳动 能力的对象的2/3或3/4。
其二
对于一些情况特殊的低保对象，如孤寡老 人和孤儿以及单亲家庭可以考虑适当提高 标准10%~20%。
其三
优抚对象的生活困难不应该在低保制度中 解决，而应该参照低保制度的保障方式重 新设计国家补助制度，标准应该高于最低 生活保障标准。

现行制度对所有的“保户”都是“一视同仁”的， 按家庭收入平均，该补多少是多少。 家庭规模、结构不同 消费支出不同
2.制度的灵活性
生理因素不同 （年龄、体制）等
社会角色不同
综合制度的实 际执行，要在 一定程度上 “因人而异”
低保改革：要建立一个针对不同需要具有一定灵活性的、综合的制度构架。
进一步健全和完善城乡最低生活 保障制度
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建立综合的最低生活保障制度
完善低保制度的社会监督机制 完善财政拨款制度，确保低保经费 建立健全有效的低保工作体制
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建立综合的最低生活保障制度
制度框架
城乡一体
救助标准
最低生活保障资金和贫困线标准
日常需要、特殊需要、酌情提供
农民向城市移民，城乡一体势在必然
传统社会救济制度
传统社会 救济制度
在城镇，以充分 就业为基础，将 绝大部分城镇人 口组织到全民所 有制和集体所有 制单位之中就业 ，社会保障是随 着就业而生效的 。
在农村，随着农业 合作化的层次越来 越高，范围越来越 广，到1958年建立 人民公社，几乎所 有农民都成了社员 ，他们可以享受集 体保障。
农村最低生活保障制度
• 根据国务院于2007年发布的《关于在全国 建立农村居民最低生活保障制度的通知》 规定由县级以上地方人民政府按照能够维 持当地农村居民全年基本生活所必须的吃 饭穿衣用水用电等费用确立农村最低生活 保障标准，并报上一级地方人民政府备案 后公布执行。

相对统一救助标准
原因
其一，因为过去 实行完全的“地 方属地管理”原 则，中央财政不 负担最低生活保 障开支，保障标 准自然只能由各 地自定 其二，标准由地 方自行确定的做 法忽略了ห้องสมุดไป่ตู้个基 本事实，即制定 一个合适的保障 标准并不是一件 轻而易举的事
在制定最低生活保障时，还需要注 意的三个问题
其一
以群众团体和社会团 体、社会知名人士和 学术界的专业人士为 主，建立民间性质的 最低生活保障制度社 会监督委员会。负责 对低保制度政策评估， 并设最低生活保障制 度社会监督网络。
总而言之，上述政策设计都是为了广开言路，既然是为群众做好事，既 然是为了稳定社会，就应该增加最低生活保障制度实施的透明性。