检察机关提起、参与民事诉讼的探索与实践

检察机关提起、参与民事诉讼的探索与实践
摘要：检察机关是法律监督机关，检察机关对民事诉讼活动实行法律监督，是我国宪法和法律赋予的神圣职责。

然而从现行法律上看，只是规定了检察机关的民事诉讼的抗诉权，这一权力远不能实现宪法和法律赋予检察机关的职责，要使检察机关充分履行法律赋予的法律监督职责，就应当赋予检察机关提起、参与民事诉讼活动的权力，并使之程序化。

本文对检察机关提起参与民事诉讼的理论和实践进行探讨，以期对检察理论和实践有所裨益。

关键词：法律监督；民事实体监督；民事诉讼监督
一、检察机关提起参与民事行政诉讼的理论依据
1.检察机关提起、参与民事诉讼是民事检察监督的方式
我国《宪法》和《中华人民共和国检察院组织法》规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。

这是我国宪法对检察机关性质和职能的确定。

在我国刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法中都有明确规定，检察机关有权对刑事、民事和行政诉讼进行法律监督。

但从现有三大诉讼法规定的检察监督方式看却差别很大。

在刑事诉讼中，检察机关有权提起刑事公诉，这是检察监督方式在刑事诉讼法中的具体体现。

然而在民事和行政诉讼法中，只规定了检察机关对民事行政诉讼活动的抗诉权，这使具有专门法律监督职责的检察机关不能做到对民事、行政诉讼活动的全面监督，这与我国宪法规定的检察机关的性质和职能不相符。

纵观世界各国检察机关的性质和职能，不同国家的检察机关的性质和职能差别很大，但是有一个共同点，即都是以积极主动的方式参与诉讼活动。

都有检察机关提起或参与民事诉讼的立法规定和成功经验。

检察机关提起、参与民事诉讼，最早起源于法国。

1806年的法国民事诉讼法规定，检察机关可以介入“关于国之安宁之诉讼，关于政府之诉讼，关于属于官之土地并公舍之诉讼，关于因贫人不公赠遗之诉讼”等民事案件。

法国现行民事诉讼法对检察官提起民事诉讼作了明确的规定，该法第421条至429条具体规定了检察机关提起和参与民事诉讼的相关内容，对涉及到妨害公共秩序案件、因违反善良风俗或违反刑事法律规定需要确认婚姻无效案件，以及在涉及亲子关系、无民事行为能力人设定或变更监护案件中，检察机关可以提起或参加民事公益诉讼。

在英国，检察长为公益事项参与民事诉讼，对于涉及皇室权益等四类民事案件以必要的当事人身份参加诉讼，对于公共机构的越权行为损害公民权益和社会公益的行政案件，检察长可以随时介入诉讼；在美国，检察官是政府的代表，代表政府行使诉讼权利，有权对涉及政府利益的案件和公共利益的案件提起诉讼；前苏联、东欧等社会主义国家也都有
检察机关代表国家和社会公益提起民事诉讼的法律规定。

有学者认为，检察机关在诉讼中最突出、最主要的职责是代表国家、公众把被告人的违法行为和违法事实，提供给法院，要求其依法审理和裁判，并对审理过程及裁判的结果进行监督。

2.民事诉权是检察机关法律监督权的必要构成
首先，民事主体的活动应接受相应的法律监督。

民事权利是私权，决定了国家公权力对民事活动的法律监督具有一定的局限性，但是相应的法律监督是不可缺少的。

“权利不得滥用”原则，说明民事活动应当受到相应的法律监督。

在这个前提下，法律必须确定一个对民事活动实施法律监督的机关，这个机关应当具有对民事主体活动进行监督的权力，而这种监督权的核心权能就是诉权，即当监督主体发现被监督主体实施了侵害国家利益或社会公共利益的行为时，有权提起诉讼，使当事人承担相应民事责任。

根据我国检察院组织法的规定：“检察机关的任务是维护社会秩序、保护国家、集体、公民的合法权利不受非法侵害”，检察机关作为国家的代言人对侵害国家利益或社会公共利益的行为应当享有相应的诉权，以实现其对民事实体法实施法律监督，履行保护国家、公共利益的职责。

其次，民事诉权是法律监督权的应有权能。

我国宪法将检察机关定位为法律监督机关，表明检察机关对一切法律活动进行法律监督，其监督的目的和出发点均是为了维护国家利益和社会公共利益。

在通常情况下，对违法行为追究民事责任有赖于司法程序，诉权的行使能使法律监督权达到目的，并使违法行为通过审判受到应有的法律裁判。

对特定的法律监督对象而言，如果没有诉权，检察机关的法律监督权将是一种被架空的抽象的权力。

所以，宪法赋予检察机关法律监督权的应包括民事诉权，以保障法律监督的目的得以实现。

再次,检察机关享有民事诉权是诉权理论发展的必然。

从传统的诉权的理论来看，只有享有实体权利的人才能享有诉权。

但是，随着民事实体法调整范围的不断扩大，以及民事权利被滥用，非法民事行为与国家、社会、公共利益之间的冲突日益凸现。

为救济国家利益、社会公共利益，检察机关代表国家利益、社会公共利益行使民事诉权，使民事实体权利与诉权分离，已为许多国家法律所肯定。

如：作为典型的大陆法系国家的法国，其《民事诉讼法》第423条规定：“在实施妨碍公共秩序时，检察院应为维护公共秩序进行诉讼”，同时在423条列举了检察院提起诉讼的职权范围。

德国的法律则把检察机关的诉权扩展到了行政诉讼。

英美法系国家也有类似的规定，如美国法律规定：“检察官有权代表政府行使诉讼权利，对损害政府和公共利益的违法行为提起诉讼”，并规定了诉讼范围。

虽然这些国家规定的诉讼范围不尽相同，但都明确检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表，享有民事诉权。

现在许多国家已放弃了以往“不得干涉私权”的理念，抛弃了绝对意义上的“自由处分”的民事理念，规定了国家干预原则，并由检察机关代表国家对民事活动甚至行政活动进行监督。

二、检察机关提起参与民事诉讼的必然性
目前，世界各国都把检察机关参与民事诉讼当成是国家干预经济行为的不可缺少的方面。

在自由资本主义阶段，为适应商品生产的客观要求，资产阶级确立了契约自由、私有财产神圣不可侵犯和权利平等三大原则。

这一时期强调国家最小限度干涉个人自由，民事权利处分自由。

进入垄断资本主义后，个人本位主义被社会本位主义所取代。

现代的民事诉权理论认为，民事诉权可以与民事实体权利分离。

在经济领域，国家干预的呼声日益增强。

“控制论”、“平衡论”、“公权力”逐渐盛行，检察机关提起参与民事诉讼被许多国家立法所确立。

随着我国经济体制改革和社会主义市场经济的发展，社会公众的个人本位意识增强。

民事主体为追求自身利益最大化而侵害国家或社会公共利益的行为屡见不鲜。

对此，只靠行政管理是不够的。

以环境污染公害案件为例，我国目前对环境污染一般由负责该方面事务的环境保护行政主管部门处理。

如污水未经处理直接排放，造成环境污染的，这种行为不仅侵害了社会公共利益，而且还损害了一定数量人员的身体和财产利益。

环境保护行政主管部门可依照行政法规，对其进行行政处罚。

环境保护行政主管部门的行为属于行政管理性质，环境行政主管部门与排污单位之间是管理被管理关系，不是平等主体，所以就不存在由该部门基于违法排水事实而对工厂提起民事诉讼的问题。

当然，我国环境保护法规定，环境保护部门对工厂因排污行为而造成他人损害的，可以根据当事人的请求附带处理侵权人与被侵权人的赔偿问题。

当事人不服的，可以向人民法院提起诉讼。

这说明环境保护行政机关的行政处理行为不具有最终的解决纠纷的法律效力。

从这类案件不难看出，环境污染性质的公害案件属于多重违法，一方面违反了行政法规；另一方面违反了民法规范，构成民事侵权。

故被侵害人可以按照民事诉讼程序起诉。

从表面看，似乎通过这两种程序足以保障环境污染的公害行为能够顺利得到遏制，但其实不然。

当两权力（权利）主体都怠于行使时，环境污染行为就不能得到有效地遏制，环境保护法规定的程序就显得无能为力。

当已有的法律程序不足以保证环境污染行为得到有效遏制时，辅以更进一步的法律手段应是必要和必需的。

这进一步的手段就是由某一部门代表国家行使民事诉权。

从我国的机构及其职权的设置看，立法机关不享有诉权，因为其立法权的法律定位，决定了其不可以同时享有诉权。

三、检察机关提起参与民事诉讼的范围
确定检察机关民事诉讼参与权的范围，需要注意的是检察机关的民事起诉应当是为了维护国家的利益和公共利益不受侵犯，检察机关是国家的代表人，利益的具体维护者。

若纯属私人利益遭受侵害，检察机关不得提起民事诉讼。

有学者在论述检察机关民事起诉的范围时，认为公民、法人及其他组织的重大民事权益受到严重侵害，而其自身又因特殊情况不能起诉、不敢起诉或无力起诉时，检察机关有权代表公民、法人和其他组织起诉。

笔者认为，这种观点是不合适的，“私法自治”是法的首要原则，不得随意侵犯。

在此情况下，我们要做的只能是给予
其起诉的方便，而不能代替其提起民事诉讼。

对检察机关民事诉讼参与权的权利范围应如下界定。

1.国有资产流失的案件
我国宪法明确规定，国家保护国有资产，禁止任何组织和个人以任何手段侵占或破坏国家的财产。

但现实生活中侵犯国有资产的情况却屡见不鲜。

检察机关作为法律监督机关，在各级政府国有资产管理部门未能充分有效履行保护国有资产职能时，由检察机关代表国家提起诉讼，可以解决诉讼主体不确定或缺位情况下国家利益与社会公益遭受损失却得不到救济的尴尬处境。

2.破坏环境的公害案件
随着我国经济的发展，环境污染情况日益严重，已经严重威胁到经济的可持续发展，以及人民赖以生存的基础。

对环境污染问题的解决，除了国家通过行政手段，加大执法力度，以及加大环境治理方面的投入以外，检察机关提起民事公诉，一方面能够有效遏止这一损害行为，另一方面检察机关也通过诉讼帮助受害人获得司法救济，以及寻求对社会公共利益的积极补救。

3.违反禁止性规定的无效婚姻案件
无效婚姻是指男女双方违反结婚的法定实质要件或形式要件，因而不具有法律效力，其婚姻关系自始无效。

现行《婚姻法》第七条规定，“有下列情况之一的禁止结婚:（一）直系血亲和三代以内的旁系血亲；（二）患医学上认为不应当结婚的疾病”。

此类婚姻当然无效。

这类无效婚姻在现实生活中广泛存在，它对公序良俗和国民素质等构成严重威胁。

检察机关有必要对此类案件提起民事诉讼，确认婚姻无效。

4.其他涉及国家、公共利益的案件
实践中还存在诸如，双方当事人恶意串通，损害国家利益，社会公共利益的案件；垄断部门为谋取部门利益，利用垄断优势损害广大消费者权益的行为；严重影响市场公平竞争秩序的经济案件；侵害国家文物等等，检察机关作为国家的法律监督机关，有责任利用国家赋予的权力来维护国家利益和公共利益。

四、检察机关提起参与民事行政诉讼的具体实践操作
1.检察机关提起民事诉讼的称谓问题
关于检察机关提起、参与民事诉讼的称谓在实践中做法多样，主要有称“检
察员”、“诉讼代理人”、“公益代表人”、“国家监诉人”等。

检察机关在提起、参与民事诉讼中，称作原告显然是不对的。

根据民事诉讼法的规定，原告必须与案件有直接的利害关系，但检察机关是为了维护国家、公共利益，与案件并没有直接的利害关系。

“诉讼代理人”、“公益代表人”的称谓无法与诉讼代理人相区别。

“国家监诉人”虽然反映了检察机关法律监督的身份，但不能准确反映其民事起诉权，“检察员”更不能说明检察机关在民事诉讼中的地位和性质。

我们认为:在刑事诉讼中检察机关称作公诉人，代表国家追诉犯罪；检察机关在民事诉讼可以借鉴刑事诉讼中的做法称作“民事公诉人”。

检察机关在提起、参与民事诉讼是作为法律监督机关，为维护国家利益和公共利益，代表国家向法院提出追究民事违法者法律责任的请求，是国家抽象组织的具体化，是实体性权利和程序性权利相分离的具体体现。

在民事诉讼中，检察机关作为“公诉人”也表明被告是无权提出对检察机关的反诉，兼顾了检察机关民事起诉身份和国家法律监督身份。

2.检察机关提起参与民事诉讼的限制
检察机关提起参与民事诉讼，如果没有任何限制条件，可能造成检察机关“滥诉”。

为避免这种情况的发生，对检察机关提起的民事诉讼，必须有一个前置程序。

检察机关提起民事诉讼前，必须向上一级检察机关提出起诉意见书，经上一级检察机关同意后，才可以提起诉讼，而此时法院才可予以立案，否则法院则可不予立案、这样就能在很大程度上避免起诉的随意性，并能避免“滥诉”情形的发生，也有助于协调检察机关与法院及政府主管部门的关系；并在很大程度上避免被告以检察机关侵权为由提起诉讼而胜诉，检察机关败诉而承担责任的尴尬局面。

3.检察机关提起参与民事行政诉讼的司法程序构建
检察机关提起、参与民事诉讼是检察机关法律监督的方式，法律监督属法制监督范畴，因此我们必需坚持法制监督程序性原则，否则必然导致检察机关法律监督权的滥用。

检察机关参与民事诉讼，可以采取以下程序：人民法院在民事案件受理立案时，对于人民检察院可以提起民事诉讼的案件，应当通知检察机关，检察机关接到通知后，视情况决定是否参与诉讼，并通知人民法院；案件当事人，当其已经提起诉讼，也可以请求检察机关参与诉讼；检察机关了解到有关案件有必要参加诉讼时，可以向人民法院发出通知；对于检察机关决定参与诉讼的案件，在开庭时，应当通知检察机关派员出庭，并在法庭上设置参诉人席位；检察官参与诉讼，在诉讼中负责监督审判活动，并对庭审活动发表意见。

庭审结束之前，应征求检察官意见。

检察机关提起民事诉讼可以采取以下程序：对于双方当事人恶意串通，损害国家利益，社会公共利益的案件，检察机关可以作为民事公诉人起诉，将双方当事人列为被告。

诉讼请求应当是宣告当事人之间的民事关系无效或者予以撤销；对于损害不特定的公众利益案件，检察机关可以代表社会公益，向法院提起公诉，以侵害方当事人为被告，诉讼请求应当是赔偿受害损失，有受害人的将赔偿金转
交受害人；没有受害人的，将赔偿金交特定的公益部门，作为公益基金为不特定的公众服务。

如作为环保诉讼基金，为环境公益诉讼提供法律服务。

检察机关提起民事诉讼的案件，检察机关享有上诉权，终审法院的上一级检察机关有抗诉权。

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