第四章 行政组织职能 (《行政组织学通论》PPT课件)
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• 中国（台湾）著名行政学家张金鉴教授总结出六大职能，即维护（maintenance）、保卫 （protection）、扶助（assistance）、管制（regulation）、服务（direct service）和 发展（development）。
• 总之，行政组织职能的主要范围，主要有从静态角度看它应该拥有的最基本的职能结构， 以及从动态角度看它应该表达的管理运行过程所必备的功能要素。正是这两大方面的职能 类型成为行政组织职能结构的主体，也是其管理价值得到体现的主要形式。
• （四）衡量行政组织管理效能的客观标准
• 职能实现程度反映了人们界定组织职能的客观程度——这本身就内含着效率的意义；同时， 组织职能实现的结果应该比较直接地反映出组织结构设计以及体制、制度、人员、关系等 一系列要素配置和安排的合理性程度，只能通过这种事实判断才能够增强组织管理效率评 价的可信程度。
要是因为许多物品表现出规模经济性，即随着产量的增加单位平均成本将下降。由于规模经济下不存在竞争性均
衡，为避免不稳定性和自杀性价格战，采取某些集体行动是必要的，这些行动可以是水平兼并、建立行业协会、
分割地区市场以及政府管制等；如果直到整体行为（或服务领域）内只有一家公司时才能达以规模经济，那么政
府应建立管制以防止垄断定价。
2020/3/21
第四章 行政组织职能
• 第一节 行政组织职能概述 • 一、政府职能的理性预设
• 罗尔斯把正义问题上升到建构政府与公民、公民与公民关系的一种普遍的行为规范，也即 从个人正义转向政府正义，从内在的道德正义要求，转向了外在的制度正义约束”，但是， 这种“制度约束”所强调的却同样是关于政府组织“干预”职能的价值选择，是对行政组 织职能进行重新设定的一种现实途径的探索。
• 第一节 行政组织职能概述 • 三、行政组织职能的意义
• （一）建立和变革组织结构体系的基本依据
• 行政职能的确定和政府系统组织结构的确定是同一个过程。政府组织结构形成的过程就是 把各项行政职能固定划分给政府各部门、各层次的过程。” 当环境变化足以要求对职能 结构进行重新认识，一种职能体系的新的结构组合方式便直接导致行政组织机构体系的根 本性变革，组织机构的重组也就成为政府管理体制和行政组织结构改革的直观表征。
2020/3/21
第四章 行政组织职能
基本职能
组织 职能
运行职能
• 第二节 行政组织职能结构
政治职能 经济职能 文化职能 社会职能 生态职能
计划职能 组织职能 协调职能 控制职能 监督职能
行政组织职能： 政府组织在国家 政治管理和社会 协调发展中所应 承担的基本职责 和应该发挥的作 用。
• 一、行政组织职能结构的构成
2020/3/21
第四章 行政组织职能
• 第二节 行政组织职能结构
• 二、行政组织的基本职能
• （一）政治职能 • （二）经济职能 • （三）文化职能 • （四）社会职能 • （五）生态职能
2020/3/21
第四章 行政组织职能
• 第二节 行政组织职能结构 • 二、行政组织职能的基本职能
2020/3/21
第四章 行政组织职能
• 第一节 行政组织职能概述 • 一、政府职能的理性预设
• 对政府组织职能的认定涉及到政府权力基础的基本假设： • 古希腊政治学研究立足于对国家政府“正义”精神的定位，因而将政府组织的职能界定为
现实理性的善政，是关于“群体善”的社会公共活动。所以，亚里士多德强调人类选择城 邦生活不仅是以经济、商业、军事等为目标，更是为了能够使个体过上优良的集体生活即 政治生活或公共生活。 • 这种价值认定与中国传统的“仁政”思想相比，尽管其强调的重点不同：一个主要以自然 的法律规范为依托突出法治基础，一个突出人伦关系的人治特征而把合道德性视为人的先 验本能。而后关于国家政府（权力）性质的多向度界定——君主的、民主的、阶级合作的、 阶级专政的等，都多少与这种“正义”理念形成某种联系。
则主要产生于社会运行中的“市场失灵”。 首先，“公共物品”、“有益物品”和“外部效应”的广泛存在往往
使“免费搭车”和“公地悲剧” 等由个人的理性选择所导致的集体非理性结果频频出现。即对于具有外部正效益
的有益物品，人们往往基于“搭便车”心理缺乏供给此类产品的积极性，进而造成供给的不足或因过渡消费而导
致的“公地悲剧”；对于具有外部负效益的产品，由于产品的消费成本低于社会真实成本，所以也容易出现过度
2020/3/21
第四章 行政组织职能
• 第一节 行政组织职能概述 • 三、行政组织职能的意义
• （一）建立和变革组织结构体系的基本依据 • （二）确定政府组织目标和任务的内在标准 • （三）正确选择行政组织活动方式的主要依据 • （四）衡量行政组织管理效能的客观标准
2020/3/21
第四章 行政组织职能
• （二）确定政府组织目标和任务的内在标准
• 作为行政组织目标任务的界定标准，组织职能的大小意味着组织机构工作范围的边界限制， 也就决定了行政组织所面对并规定完成的社会公共事务在质量和数量上的预设限度。
2020/3/21
第四章 行政组织职能
• 第一节 行政组织职能概述
• 三、行政组织职能的意义
• （三）正确选择行政组织活动方式的主要依据
2020/3/21
第四章 行政组织职能
• 第一节 行政组织职能概述
• 一、政府职能的理性预设
•
知识专栏——政府职能限阈：弥补市场失灵
一般而言，由国家公共部门提供的公共物品主要用于满足人们的公共需求，诸如社会公共秩序的维护、防治水
旱灾害、环境保护、国防建设等。通常，私人需求能够通过市场上的自由交换和自由竞争获得满足，而公共需求
第四章 行政组织职能
2020/3/21
第四章 行政组织职能
本章知识题图
行政组织职能基本 问题
行政组织职能 理性预设
行政组织职能 涵义
行政组织职能 意义
行政组织职能结构 构成
行政组织基本 职能
行政组织运行 职能
2020/3/21
行政组织职能实现 途径
行政组织职能 转变
第四章 行政组织职能
• 【学习目的】
• 亚当·斯密论证了“社会安全”、“保护人民”和“建立并维护某些公共机关和公共工程” 等三大职能。亨利·法约尔和卢瑟·古利克等人从一般管理的角度分别界定出“五职能说” （计划、组织、指挥、协调和控制）和“七职能说”（计划、组织、人事、指导、协调、 报告和预算，即POSDCORB）。
• 布坎南等人指出了“执行现行法律”（裁判）、“提供服务”（公共产品）和“改变法律 本身和现行成套法律规定”（改变规则）等三大职能。
• 罗伯特·诺齐克（Robert Nozick，1938-2002）也认为，牺牲个人最宝贵的权益以追求 所谓更完美的社会利益是不道德的，也是无公平可言的，“个人拥有权利”，政府只有体 现“最弱”意义才能够体现出更多的功能而不违背“自由”原则。
• 伴随着“市场失灵”所产生的忧虑乃至恐慌，对传统政府组织“公共善”的价值诉求在 “制度正义”的旗帜下重又唤起人们对行政组织职能理性预设的热情。
• 今天人们主要从一种有机体的整体性角度，即存在着的主体的需要性活动及其行为状态结 果来运用它，这就关系到有机体的性质（是什么）、活动指向（做什么）、活动过程（怎 样做）和活动结果（做得怎么样）等一系列基本方面。
• 关于政府“是什么”、“做什么”、“怎样做”和“做得什么样”等问题的讨论，本质上 就是对行政组织职能的价值认定及其现实存在状态的设计与安排。
• 结合生活实践和案例分析理解并掌握相关知识点。 • 以本章提供的知识体系为基础，结合我国社会发展现状分
析行政组织职能转变的趋势及其影响。
2020/3/21
第四章 行政组织职能
主要内容
行政组织职能概述 行政组织职能结构 行政组织职能的实现与转变
2020/3/21
第四章 行政组织职能
• 第一节 行政组织职能概述
• 了解行政组织职能的理性预设。 • 理解行政组织职能的涵义和意义。 • 掌握行政组织职能结构，以及行政组织基本职能和运行职
能的内容。 • 应用行政组织职能转变的理论研究成果分析行政组织职能
转变的指向要求。
2020/3/21
第四章 行政组织职能
• 【学习提示】
• 以政府职能的理论演进为切入点阐释行政组织职能的功能 和范围，进而以“行政组织职能涵义——行政组织职能结 构——行政组织职能转变”为逻辑主线，形成行政组织职 能研究的基本思路。
2020/3/21
第四章 wenku.baidu.com政组织职能
• 第一节 行政组织职能概述
• 一、政府职能的理性预设
• 在经济人概念体系之下，政府组织主要是一种“功利”型的权力运行过程，其目的在于保 护“经济人”的利益实现。即政府为了保证个体财产或个人权利就应该放弃积极的政策， 担当起“守夜人”的角色。如亚当·斯密说道，社会“用不着法律的干涉，个人的利害关系 与情欲，自然会引导人们把社会的资本，尽可能按照最适合于全社会利害关系的比例，分 配到国内一切不同用途。”
消费和“公地悲剧”的现象。其次，信息不对称的两种形式是隐瞒行为和隐瞒认识，前者被称为“道德风险”，
即交易的一方隐瞒关于其行为的信息；后者被称为“逆向选择”，即交易的一方隐瞒关于其特征的认识。汉斯曼
认为，在提供复杂的个人服务、服务的购买者和消费者分离、存在价格歧视和不完全贷款市场、提供公共物品等
制度条件下，由于信息不对称的存在，因而很难防止生产者坑害消费者的机会主义行为。再次，“收益递增”主
• 一般而言，职能主要确定的不仅是政府组织管理面临的工作任务的数量大小问题，更重要 的是其面对的环境性质及其反映出的职能特点的差别，不同的职能性质与特点对组织管理 提出的要求各有不同。在这种情况下，理性的价值认证应该更多地反映环境规律的特点， 这预示着实现某种组织职能会有满足现实条件的“最佳”路径或方式，它要求在职能与实 现职能方式之间寻求理性整合。
参见[英]萨拉·科诺里.公共部门经济学[M].崔军等译，北京：中国财政经济出版社，2003.40-42.
2020/3/21
讨论
• 1、如何理解政府职能（或功能）？ • 2、政府权力基础的“正义”预设？ • 3、政府权力基础的“功利”预设？
2020/3/21
第四章 行政组织职能
• 第一节 行政组织职能概述 • 二、行政组织职能的涵义
• 行政组织职能也习惯地称为政府组织功能，它是政府组织在国家政治管理和社会协调发展 中所应承担的基本职责和应该发挥的作用，是政府组织存在的本质规定性和组织机构活动 方向性的基本反映。这一概念界定至少反映出如下内涵：
• 1、行政组织职能是政府职能的组成部分，以完成政治任务和社会管理任务为核心主旨。 • 2、行政组织职能内在地规定着其基本活动内容与作用方向，决定了其行为方式的特点。 • 3、行政组织职能范围主要是法律规范限定的，但它又依实践发展而具有一定变化灵活性。 • 4、行政组织职能是一个复杂体系，包含着诸多相互联系的具体内容或类别。
• 马克思主义经典作家除了由于特殊的时代要求形成了以“暴力工具”作为国家或政府的核 心职能，以求得作为社会主体力量的无产阶级推翻资产阶级垄断统治来寻求自身乃至整个 人类彻底解放外，其所强调的“自由人的联合体”的形成以及国家政府凸显的社会管理职 能，及其“自行消亡”的人类历史进程的理性构想，同样包涵着对政府组织社会公共职能 价值的某种预设。
• 一、政府职能的理性预设 • 二、行政组织职能的涵义 • 三、行政组织职能的意义
2020/3/21
第四章 行政组织职能
• 第一节 行政组织职能概述 • 一、政府职能的理性预设
• “职能”也称为“功能”（function）。著名社会学家埃米尔·涂尔干（Emile Durkhem 1858-1917，也译为迪尔凯姆、杜尔凯姆）在《社会分工论》（1893）中使用此概念时指 出：“功能一词有两种不同的用法。有时它指的是一种生命运动系统，而不是运动本身的 后果。有时它指的是这些运动与有机体的某种需要之间相应的关系。”
2020/3/21
讨论
• 1、如何理解行政组织职能涵义？ • 2、结合社会实践，从行政组织结构体系、目标任务、活动方式以及
管理效能评估等四方面理解行政组织职能意义？
2020/3/21
第四章 行政组织职能
• 第二节 行政组织职能结构
• 一、行政组织职能结构的构成 • 二、行政组织的基本职能 • 三、行政组织运行职能
• 总之，行政组织职能的主要范围，主要有从静态角度看它应该拥有的最基本的职能结构， 以及从动态角度看它应该表达的管理运行过程所必备的功能要素。正是这两大方面的职能 类型成为行政组织职能结构的主体，也是其管理价值得到体现的主要形式。
• （四）衡量行政组织管理效能的客观标准
• 职能实现程度反映了人们界定组织职能的客观程度——这本身就内含着效率的意义；同时， 组织职能实现的结果应该比较直接地反映出组织结构设计以及体制、制度、人员、关系等 一系列要素配置和安排的合理性程度，只能通过这种事实判断才能够增强组织管理效率评 价的可信程度。
要是因为许多物品表现出规模经济性，即随着产量的增加单位平均成本将下降。由于规模经济下不存在竞争性均
衡，为避免不稳定性和自杀性价格战，采取某些集体行动是必要的，这些行动可以是水平兼并、建立行业协会、
分割地区市场以及政府管制等；如果直到整体行为（或服务领域）内只有一家公司时才能达以规模经济，那么政
府应建立管制以防止垄断定价。
2020/3/21
第四章 行政组织职能
• 第一节 行政组织职能概述 • 一、政府职能的理性预设
• 罗尔斯把正义问题上升到建构政府与公民、公民与公民关系的一种普遍的行为规范，也即 从个人正义转向政府正义，从内在的道德正义要求，转向了外在的制度正义约束”，但是， 这种“制度约束”所强调的却同样是关于政府组织“干预”职能的价值选择，是对行政组 织职能进行重新设定的一种现实途径的探索。
• 第一节 行政组织职能概述 • 三、行政组织职能的意义
• （一）建立和变革组织结构体系的基本依据
• 行政职能的确定和政府系统组织结构的确定是同一个过程。政府组织结构形成的过程就是 把各项行政职能固定划分给政府各部门、各层次的过程。” 当环境变化足以要求对职能 结构进行重新认识，一种职能体系的新的结构组合方式便直接导致行政组织机构体系的根 本性变革，组织机构的重组也就成为政府管理体制和行政组织结构改革的直观表征。
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第四章 行政组织职能
基本职能
组织 职能
运行职能
• 第二节 行政组织职能结构
政治职能 经济职能 文化职能 社会职能 生态职能
计划职能 组织职能 协调职能 控制职能 监督职能
行政组织职能： 政府组织在国家 政治管理和社会 协调发展中所应 承担的基本职责 和应该发挥的作 用。
• 一、行政组织职能结构的构成
2020/3/21
第四章 行政组织职能
• 第二节 行政组织职能结构
• 二、行政组织的基本职能
• （一）政治职能 • （二）经济职能 • （三）文化职能 • （四）社会职能 • （五）生态职能
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第四章 行政组织职能
• 第二节 行政组织职能结构 • 二、行政组织职能的基本职能
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第四章 行政组织职能
• 第一节 行政组织职能概述 • 一、政府职能的理性预设
• 对政府组织职能的认定涉及到政府权力基础的基本假设： • 古希腊政治学研究立足于对国家政府“正义”精神的定位，因而将政府组织的职能界定为
现实理性的善政，是关于“群体善”的社会公共活动。所以，亚里士多德强调人类选择城 邦生活不仅是以经济、商业、军事等为目标，更是为了能够使个体过上优良的集体生活即 政治生活或公共生活。 • 这种价值认定与中国传统的“仁政”思想相比，尽管其强调的重点不同：一个主要以自然 的法律规范为依托突出法治基础，一个突出人伦关系的人治特征而把合道德性视为人的先 验本能。而后关于国家政府（权力）性质的多向度界定——君主的、民主的、阶级合作的、 阶级专政的等，都多少与这种“正义”理念形成某种联系。
则主要产生于社会运行中的“市场失灵”。 首先，“公共物品”、“有益物品”和“外部效应”的广泛存在往往
使“免费搭车”和“公地悲剧” 等由个人的理性选择所导致的集体非理性结果频频出现。即对于具有外部正效益
的有益物品，人们往往基于“搭便车”心理缺乏供给此类产品的积极性，进而造成供给的不足或因过渡消费而导
致的“公地悲剧”；对于具有外部负效益的产品，由于产品的消费成本低于社会真实成本，所以也容易出现过度
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第四章 行政组织职能
• 第一节 行政组织职能概述 • 三、行政组织职能的意义
• （一）建立和变革组织结构体系的基本依据 • （二）确定政府组织目标和任务的内在标准 • （三）正确选择行政组织活动方式的主要依据 • （四）衡量行政组织管理效能的客观标准
2020/3/21
第四章 行政组织职能
• （二）确定政府组织目标和任务的内在标准
• 作为行政组织目标任务的界定标准，组织职能的大小意味着组织机构工作范围的边界限制， 也就决定了行政组织所面对并规定完成的社会公共事务在质量和数量上的预设限度。
2020/3/21
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• 第一节 行政组织职能概述
• 三、行政组织职能的意义
• （三）正确选择行政组织活动方式的主要依据
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第四章 行政组织职能
• 第一节 行政组织职能概述
• 一、政府职能的理性预设
•
知识专栏——政府职能限阈：弥补市场失灵
一般而言，由国家公共部门提供的公共物品主要用于满足人们的公共需求，诸如社会公共秩序的维护、防治水
旱灾害、环境保护、国防建设等。通常，私人需求能够通过市场上的自由交换和自由竞争获得满足，而公共需求
第四章 行政组织职能
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第四章 行政组织职能
本章知识题图
行政组织职能基本 问题
行政组织职能 理性预设
行政组织职能 涵义
行政组织职能 意义
行政组织职能结构 构成
行政组织基本 职能
行政组织运行 职能
2020/3/21
行政组织职能实现 途径
行政组织职能 转变
第四章 行政组织职能
• 【学习目的】
• 亚当·斯密论证了“社会安全”、“保护人民”和“建立并维护某些公共机关和公共工程” 等三大职能。亨利·法约尔和卢瑟·古利克等人从一般管理的角度分别界定出“五职能说” （计划、组织、指挥、协调和控制）和“七职能说”（计划、组织、人事、指导、协调、 报告和预算，即POSDCORB）。
• 布坎南等人指出了“执行现行法律”（裁判）、“提供服务”（公共产品）和“改变法律 本身和现行成套法律规定”（改变规则）等三大职能。
• 罗伯特·诺齐克（Robert Nozick，1938-2002）也认为，牺牲个人最宝贵的权益以追求 所谓更完美的社会利益是不道德的，也是无公平可言的，“个人拥有权利”，政府只有体 现“最弱”意义才能够体现出更多的功能而不违背“自由”原则。
• 伴随着“市场失灵”所产生的忧虑乃至恐慌，对传统政府组织“公共善”的价值诉求在 “制度正义”的旗帜下重又唤起人们对行政组织职能理性预设的热情。
• 今天人们主要从一种有机体的整体性角度，即存在着的主体的需要性活动及其行为状态结 果来运用它，这就关系到有机体的性质（是什么）、活动指向（做什么）、活动过程（怎 样做）和活动结果（做得怎么样）等一系列基本方面。
• 关于政府“是什么”、“做什么”、“怎样做”和“做得什么样”等问题的讨论，本质上 就是对行政组织职能的价值认定及其现实存在状态的设计与安排。
• 结合生活实践和案例分析理解并掌握相关知识点。 • 以本章提供的知识体系为基础，结合我国社会发展现状分
析行政组织职能转变的趋势及其影响。
2020/3/21
第四章 行政组织职能
主要内容
行政组织职能概述 行政组织职能结构 行政组织职能的实现与转变
2020/3/21
第四章 行政组织职能
• 第一节 行政组织职能概述
• 了解行政组织职能的理性预设。 • 理解行政组织职能的涵义和意义。 • 掌握行政组织职能结构，以及行政组织基本职能和运行职
能的内容。 • 应用行政组织职能转变的理论研究成果分析行政组织职能
转变的指向要求。
2020/3/21
第四章 行政组织职能
• 【学习提示】
• 以政府职能的理论演进为切入点阐释行政组织职能的功能 和范围，进而以“行政组织职能涵义——行政组织职能结 构——行政组织职能转变”为逻辑主线，形成行政组织职 能研究的基本思路。
2020/3/21
第四章 wenku.baidu.com政组织职能
• 第一节 行政组织职能概述
• 一、政府职能的理性预设
• 在经济人概念体系之下，政府组织主要是一种“功利”型的权力运行过程，其目的在于保 护“经济人”的利益实现。即政府为了保证个体财产或个人权利就应该放弃积极的政策， 担当起“守夜人”的角色。如亚当·斯密说道，社会“用不着法律的干涉，个人的利害关系 与情欲，自然会引导人们把社会的资本，尽可能按照最适合于全社会利害关系的比例，分 配到国内一切不同用途。”
消费和“公地悲剧”的现象。其次，信息不对称的两种形式是隐瞒行为和隐瞒认识，前者被称为“道德风险”，
即交易的一方隐瞒关于其行为的信息；后者被称为“逆向选择”，即交易的一方隐瞒关于其特征的认识。汉斯曼
认为，在提供复杂的个人服务、服务的购买者和消费者分离、存在价格歧视和不完全贷款市场、提供公共物品等
制度条件下，由于信息不对称的存在，因而很难防止生产者坑害消费者的机会主义行为。再次，“收益递增”主
• 一般而言，职能主要确定的不仅是政府组织管理面临的工作任务的数量大小问题，更重要 的是其面对的环境性质及其反映出的职能特点的差别，不同的职能性质与特点对组织管理 提出的要求各有不同。在这种情况下，理性的价值认证应该更多地反映环境规律的特点， 这预示着实现某种组织职能会有满足现实条件的“最佳”路径或方式，它要求在职能与实 现职能方式之间寻求理性整合。
参见[英]萨拉·科诺里.公共部门经济学[M].崔军等译，北京：中国财政经济出版社，2003.40-42.
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讨论
• 1、如何理解政府职能（或功能）？ • 2、政府权力基础的“正义”预设？ • 3、政府权力基础的“功利”预设？
2020/3/21
第四章 行政组织职能
• 第一节 行政组织职能概述 • 二、行政组织职能的涵义
• 行政组织职能也习惯地称为政府组织功能，它是政府组织在国家政治管理和社会协调发展 中所应承担的基本职责和应该发挥的作用，是政府组织存在的本质规定性和组织机构活动 方向性的基本反映。这一概念界定至少反映出如下内涵：
• 1、行政组织职能是政府职能的组成部分，以完成政治任务和社会管理任务为核心主旨。 • 2、行政组织职能内在地规定着其基本活动内容与作用方向，决定了其行为方式的特点。 • 3、行政组织职能范围主要是法律规范限定的，但它又依实践发展而具有一定变化灵活性。 • 4、行政组织职能是一个复杂体系，包含着诸多相互联系的具体内容或类别。
• 马克思主义经典作家除了由于特殊的时代要求形成了以“暴力工具”作为国家或政府的核 心职能，以求得作为社会主体力量的无产阶级推翻资产阶级垄断统治来寻求自身乃至整个 人类彻底解放外，其所强调的“自由人的联合体”的形成以及国家政府凸显的社会管理职 能，及其“自行消亡”的人类历史进程的理性构想，同样包涵着对政府组织社会公共职能 价值的某种预设。
• 一、政府职能的理性预设 • 二、行政组织职能的涵义 • 三、行政组织职能的意义
2020/3/21
第四章 行政组织职能
• 第一节 行政组织职能概述 • 一、政府职能的理性预设
• “职能”也称为“功能”（function）。著名社会学家埃米尔·涂尔干（Emile Durkhem 1858-1917，也译为迪尔凯姆、杜尔凯姆）在《社会分工论》（1893）中使用此概念时指 出：“功能一词有两种不同的用法。有时它指的是一种生命运动系统，而不是运动本身的 后果。有时它指的是这些运动与有机体的某种需要之间相应的关系。”
2020/3/21
讨论
• 1、如何理解行政组织职能涵义？ • 2、结合社会实践，从行政组织结构体系、目标任务、活动方式以及
管理效能评估等四方面理解行政组织职能意义？
2020/3/21
第四章 行政组织职能
• 第二节 行政组织职能结构
• 一、行政组织职能结构的构成 • 二、行政组织的基本职能 • 三、行政组织运行职能