中国资本市场监管制度

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篇一：中国资本市场监管的现状问题及对策
中国资本市场监管的现状、问题及对策
黄人杰
20xx-04-1616:04:45来源：《中国证券期货》(京)20xx 年9期
20年来中国资本市场取得了令人瞩目的成绩，总体上保持了快速、持续、稳定的发展局面。

中国资本市场经历了从无到有、从小到大，从分散到集中、从地区性市场到全国性市场的巨大转变，现在已成为亚太地区乃至世界范围内最重要的市场之一。

取得巨大发展的中国资本市场作为中国经济从计划体制向市场体制转型过程中最为重要的成就之一，促进了经济和企业的进步和发展。

然而，中国资本市场还存在着阻碍市场发展、缺乏监管有效性的许多突出问题，表现为违法违规现象还比较普遍，市场经常暴涨暴跌，市场参与者和公众的满意度不高，监管政策常常难以取得理想的效果，
监管活动和过程达不到预期的目的。

因此，研究我国资本市场的有效性问题，识别监管有效性的影响因素，对于发挥监管的应有作用和实现监管目标，确保资本市场对国民经济发展的促进作用具有重要的现实意义。

一、中国资本市场监管的现状
自中国资本市场成立以来，有关方面就一直强调加强监管。

我国资本市场监管在保证资本市场持续、稳定、健康发展方面起到了重要的作用。

经过二十年的努力，随着中国资本市场的快速发展，监管部门在驾驭市场、管理市场方面取得了一定的经验，初步具备了对市场进行有效监管的能力，监管有效性逐步提高。

这些主要表现在以下几个方面：对资本市场发展和运行的科学规律有了初步的认识；初步认识到监管制度应当符合市场规律的问题，考虑到如何通过符合市场的
规律来加强监管的问题，逐渐认识到确立发挥市场机制的作用和加强保护投资者权益的监管新思路，强调把工作重心真正转移到加强市场监管上；明确提出“保护投资者利益，是证券监管机构工作的重中之重”这样的监管目标。

这表明监管部门已开设确立了比较科学的监管理念，并开始用新的思路指导对市场的监管。

20xx年监管部门根据法律实践的需求，对1999年开始实施的《证券法》进行了修订，保证了比较完整的资本市场
法律框架体系和集中统一的监管架构的形成，标志着中国资本市场的监管已开始步入法制化的轨道，监管部门也开始拥有一定的执法权限。

这些工作和成绩，对进一步明确证券监管部门的工作思路，提高监管能力，提高监管有效性，促进我国资本市场的稳定和持续发展，具有重要的意义。

20年发展的巨大成就从一个侧面说明了我国资本市场
监管工作所取得的初步成绩。

实事求是地说，20年来我国资本市场监管有效性有了初步的增强，除了前面所介绍的，我国资本市场取得了巨大的成绩，总体上保持了持续、稳定、健康的发展局面。

这些还体现在以下两个方面：
第一，市场规范化程度逐步提高。

一是通过贯彻执行《证券法》和修改制订与《证券法》相配套的有关行政法规，使中国资本市场的法律法规体系的建设得到了初步改善；二是通过强化上市公司的信息披露、要求上市公司建立规范的公司治理结构以及建立上市公司
退出机制等举措，使上市公司的诚信水平有所提高，运作逐步规范。

第二，执法力度逐年加大，各种违法违规行为受到查处。

仅就20xx年到20xx年两年(即股权分置改革以后开始正规化的时期)，共查处案件537起，移送公安机关案件及线索232件，做出行政处罚的88件，68家单位和445名个人受到处罚。

20xx年案件结案率比上年提高29%，罚没款执
行率达77.9%。

①
二、中国资本市场监管存在的问题
中国资本市场监管的不足之处集中表现在缺乏监管的
有效性。

中国资本市场尽管取得了巨大进步，但也仅仅是走过了发展的初级阶段。

况且，中国的资本市场是在计划经济向市场经济体制转轨基础产生的，是政府强制性主动创造的制度安排，不是像西方发达国家那样由下而上自然产生的。

因此，除了具有其他发展中国家和地区资本市场新兴加转轨的普遍特点，作为转轨经济中强制性制度变迁的产物，中国资本市场的基础还比较薄弱，中国资本市场的运作也不够规范。

而且，尽管经历了二十年的发展和完善，中国资本市场的监管在有效性方面取得了一定的进步，但还存在着有效性程度不高的问题，中国资本市场监管能力和水平与持续、稳定发展资本市场的要求还存在不小的差距。

目前，中国资本市场的监管还有很多的不足，监管有效性还不高，主要体现在以下几个方面：
第一，证券违法违规行为比较普遍。

证券违法违规主体范围广泛，包括上市公司、上市公司大股东、上市公司高管、证券公司、基金公司、其他机构投资者、证券投资咨询机构与其他中介机构
以及其他主体八个类别；违法行为多种多样，有法律明确禁止的内幕交易、操纵市场、虚假陈述、信息披露违规等
行为，有非法证券活动所导致的非法经营违规现象。

而且，各种违法行为之间的关联性和传导性非常强，一个案件往往包括几个违法行为。

②
第二，上市公司存在着诚信问题。

上市公司是资本市场的基石，是资本市场产品(股票等
交易对象)的提供者，其产品质量决定了市场其他参与者的
利益及市场的公平。

他们的诚信程度决定了市场上交易对象的可信程度，这对市场的正常交易起着重要的作用。

上市公司诚信是资本市场正常运行的基础，对市场持续、稳定、健康发展有重要影响。

但在我国，上市公司诚信问题由来已久，曾发生过大庆联谊、琼民源、红光实业、综艺股份、蓝田股份、东方锅炉、银广夏等上市公司财务报告舞弊案，极大损害了参与者的合法权益，给我国资本市场造成了严重的后果，严重制约了监管有效性的提高。

第三，市场跌多涨少，波动频繁。

考察中国资本市场20年的发展历史，市场下跌时间明
显比上涨时间长，而且经常出现暴涨暴跌的怪现象及恶性循环。

简言之，跌长涨短，暴涨暴跌，增加了监管的复杂性。

中国资本市场的监管缺乏有效性有着极其复杂的原因。

考察我国资本市场的监管实践，对比和借鉴发达国家(尤其
是美国)的监管经验，可以发现我国资本市场监管缺乏有效
性有以下原因：
第一，资本市场监管理念还不够科学。

任何活动都是在一定的理念指导下进行的。

资本市场监管当然应该有科学的理念指导。

监管理念是监管主体开展监管工作的指导思想，是所有监管活动的前提和基础。

提高资本市场监管有效性，必须以正确的监管理念为前提。

经过二十年的探索，我国资本市场监管的理念逐渐趋于明确。

监管是我国资本市场在规范中发展、在发展中规范的重要保障，如果没有监管就没有资本市场现在的成绩，证券监管的成效还是较明显的。

但是，也应该看到，我国资本市场还存在种种违规行为，市场经常大幅波动，投资者受到伤害等许多问题。

这些问题和缺陷存在的原因很多，但其中重要的一点就是，我国的证券监管理念一直处于不确定之中。

在资本市场发展的初期，证监会原主席周正庆曾明确指出：“进一步利用股票市场更好地为国有企业的改革和发展服务”(中国证券监督管理委员会关于印发周正庆、陈耀先同志在“利用股票市场促进国有企业改革座谈会”上讲话的通知)。

由此可见，资本市场建立的初衷只是看重其融资功能，是为了国有企业改革和发展筹集资金，而忽略其对资源的配置作用和投资功能。

我国当时的监管理念是：证券监管更多偏向于为搞活国有大中型企业服务；证券发行监管以行政审批、额度控制为主要手段；证券监管是监管机构对市场的直接控制等等。

因此，在监管活动及政策制定上存在着明显不足。

稳定、健康的资本市场要求制度完善、行为透明，而且还要求市场参与主体有公平的地位。

而我国资本市场成立之初的这种理念，使得国有企业获得优先的市场地位，其结果必然是无法公平地保护其他市场参与者的利益。

而监管机构特殊的职责，行政审批，额度控
篇二：中国资本市场监管体系的若干问题
一、法律监管体系与产权法律基础建设问题
在法律监管体系方面，我国通过修订和新增一系列关于资本市场管理的法律法规，大体上已形成了以法律为主体，相关的行政法规、部门规章等规范性文件为补充，全方位、多层次的资本市场监管的法规体系。

这些法律法规对于保障资本市场的正常稳定运行起到了积极的作用。

但是，毋庸讳言，当前我国资本市场的法制建设和监管依然存在以下不足：
1.重政策、轻法律。

在政策与法律之间，我国资本市场的监管在一定程度和一定范围存在着重政策、轻法律，甚至以政策代替法律的现象。

由于中国政体的特殊性和对计划经济体制的路径依赖，政策对资本市场的影响既深又广，大到对资本市场的定位、公司治理结构、国有企业改制、每年的发行计划、上市公司股改等，小到某一时期股市的涨跌和某一方面的技术问题。

中国资本市场的政策不仅采用红头文件形式，而且还经常以人民日报社论、评论员文章、领导人讲
话等形式出现。

一般说来，统一协调的政策不仅可与法律制度相得益彰，而且政策的灵活性与具体性还能弥补法律的原则性和相对滞后性之不足。

但是重政策、轻法律，甚至以政策代替法律不仅会使中国资本市场缺乏稳定性，还会影响到中国资本市场的对外开放和国际化进程。

然而令人担忧的是，中国资本市场的政策不仅种类繁多，政出多门，有的甚至相互矛盾，而且政策突破法律框架的现象在一些部门和一些地方还时有发生。

2.重立法，轻执法。

这主要是由于以下原因所致：首先是中国资本市场的违法行为牵涉面广，往往上至中央部委，下至企业管理当局，利益和人情结成错综复杂的网络，查处的难度很大。

其次是部分问题是早期不规范时期所遗留，这些问题常常是地方政府认可，企业当局集体决定的，这使得执法人员难以把握改革探索与经济犯罪的界限。

再者，上市公司一般都是地方的经济支柱，处理经济犯罪常常会殃及地方经济的发展，执法者往往会投鼠忌器。

此外，缺乏详细的、可操作的具体规范也是影响法律执行力的一个原因。

在法律责任的认定问题上，虽然《证券法》、《会计法》等有关法规对违反法律的责任人应负的行政责任、刑事责任和民事责任方面都做了规定，但其违法行为如何认定、怎样追究责任人的民事责任，责任人之间的责任如何划分等问题几乎没有涉及，即便涉及也过于原则过于抽象，给司法实践造成了较大
的不确定性。

3.重部门立法，轻产权法律基础建设。

我国资本市场的一些相关管理机构都热衷于部门立法，究其原因，无外乎一个“利”字。

虽然我国的法律都由全国人大常委会通过，但是一些法律主要是由部门参与组织和起草，全国人大常委会通过的。

各部门在参与起草时更多的是考虑本部门的利益，并通过法律的形式予以确认。

由于这些基础性法律迟迟未能出台，已使得资本市场的发展受限。

二、现行行政监管体制与交易所定位问题
在行政监管方面，我国资本市场目前实行的是集中统一监管模式，即日常的行政监管由中国证监会及其所属机构对中国资本市场直接管理，证券交易所作为中国证监会的直属机构也承担着大量的行政监管职能。

与此前的以地方政府监管为主的模式和中央相关部委多头管理的模式而言，现行集中统一监管模式无疑是一个重大的进步，它对我国资本市场的发展和规范资本市场会计信息起到了重要的保障作用，没有这一模式监管体制的实施，中国就难以防范重大的金融风险，也难以发挥资本市场在社会主义市场经济中的重要作用，但是，经过多年的实践，我国现行的行政监管体制也暴露出诸多问题，其中集中体现为行政权力分配和交易所定位问题，具体表现在以下方面：
1.监管体系的名义统一与资本市场的实际分割。

这一矛
盾主要表现在两个方面：其一是证监会权威性不高，虽然具有统一监管的职责，但实际难以达到统一监管效果。

二是现行法律规定使得资本市场的实际分割合法化。

由于多头监管，资本市场会计信息和会计信息披露问题也会存在标准不统
一的问题。

从实际监管分工看，财政部负责国债的发行和管理，国家发改委负责企业债券的发行审批，人民银行负责企业债券的利率核定，证监会负责企业债券
的上市监管，这种多头管理的格局既分散了监管力量，加大了政策协调难度，又造成了当前银行间债券市场、交易所债券市场与凭证式国债市场相互分割的问题。

2.监管当局监管权力及对其监管的缺乏。

相当长的时期，作为中国资本市场监管当局的中国证监会存在着这样的矛盾：一方面缺乏足够的权威性，缺乏相应的权力。

面对中国资本市场的会计信息失真、会计舞弊以及证券价格操纵等问题，中国证监会的监管效果并不理想。

原因是多方面的，但是行政执法权相对不足也是影响监管效果的原因之一。

例如《证券法》修改前，证券监管部门在稽查工作中没有强制传唤权，没有银行账户的查询、冻结权，也没有与检察院、法院、工商、税务、海关等执法部门建立有效的协调配合机制。

尽管20xx年10月修改后的《证券法》赋予了证监会“冻结或者查封”权，但须经国务院证券监督管理机构主要负责人批准。

这说明我国证券监管权限仍然是一种重在控制的权力
配置结构。

另一方面证监会又拥有过大的权力，而且缺乏相
应的监督，对官员的工作也没有建立问责制度。

实行集中统
一的行政监管体制后，中国证监会包揽了从市场准入、证券
发行与流通、机构设置和业务范围的审查到市场规则的制定
所有方面的权力，更为严重的是，这些权力的运行是封闭的、
不透明的和缺乏有效监督的，这也是造成监管腐败的主要原
因之一。

3.交易所本质上的自律组织与实际上的行政监管延伸
机构。

交易所是资本市场中的一种特殊经济组织形式，它既
是一个集中交易的场所，又是由众多证券从业机构组成的市
场中介组织；既是具体监管上市企业、证券经营机构和证券
市场交易行为的一线监管机构，又是受政府管理机构监管的
主要对象。

但是，尽管交易所也具有监管职能，它与政府行
政监管是具有本质区别的。

从功能上讲，交易所是一个自律
组织，它的监管应属于证券业的自我监管。

具体而言，交易
所监管职责具有如下特征：其一，证券交易所对证券市场的
监管本质上届于一种自律性管理。

在政府没有介入市场监管
之前，交易所自律性管理特别是通过会员的保荐和自身对企
业会计信息的审核是长期以来维持市场正常运行的基础。

其
二，证券交易所的自律性管理具有契约性。

证券交易所与交
易所会员、上市公司之间的基础性关系为契约关系。

交易所
与其会员的关系由交易所章程调整，章程也带有明显的契约
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