基本公共服务均等化

基本公共服务均等化

一、基本公共服务均等化是共享改革发展成果的必由之路

一般地说，基本公共服务均等化是指政府要为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务，是人们生存和发展最基本的条件的均等。从我国的现实情况出发，基本公共服务均等化的内容主要包括：一是基本民生性服务，如就业服务、社会救助、养老保障等；二是公共事业性服务，如公共教育、公共卫生、公共文化、科学技术、人口控制等；三是公益基础性服务，如公共设施、生态维护、环境保护等；四是公共安全性服务，如社会治安、生产安全、消费安全、国防安全等。这些基本公共服务做好了，才能使全体社会成员共同享受改革开放和社会发展的成果。

毋庸置疑，经过前一阶段的经济快速增长和社会急剧转型，我国经济社会的基本需求发生了深刻变化，这不仅要求尽快转变经济发展方式，以应对生态环境恶化和能源资源短缺引发的严峻挑战，而且要求加快建立覆盖全体社会成员的基本公共服务体系，逐步实现基本公共服务均等化，以应对基本公共需求全面快速增长所带来的新的挑战。有关资料显示，进入21世纪以来，我国多项经济社会发展指标相继超越生存型社会的临界值。就恩格尔系数来看，2000年城市达到39. 4％，农村达到49. 1% ，均低于50％的临界值。同年，第一产业就业比重首次降至50％的临界值。2001年，第一产业比重降至14. 1%，首次低于15％的临界值；第三产业比重达到40.7％，首次超过40％的临界值。2003年，城镇化率达到40. 5％，首次超过40％的临界值。从这些量化标准来判断，我国在21世纪初开始由生存型社会向发展型社会过渡。在这一进程中，广大社会成员的公共需求全面、快速增长同公共产品短缺、基本公共服务不到位的问题成为日益突出的阶段性矛盾。[1]由此可见，推进基本公共服务均等化已经成为我国经济社会发展的紧迫任务。

社会发展的基本宗旨是人人共享、普遍受益。而推进基本公共服务均等化，是实现人人共享社会发展成果的必然选择。换句话说，基本公共服务均等化是过程，共享社会发展成果是结果，它们在本质上是一致的，都是要维护社会公平。在当前，通过实现基本公共服务均等化，让人民共享改革发展成果，是解决民生问题、化解社会矛盾、促进社会和谐、体现社会公平的迫切需要。现实生活中存在的诸多不和谐因素，有的是发展不够的问题，有的则是共享不够的问题，即没有很好地让全体人民公平公正地享受到社会发展的成果。按理说，社会进步的成果应当由全社会来共享，但实际上是由强势群体来享受或首先享受；同样，社会代价的后果应当由全社会来分担，但实际上大部分却由弱势群体来承担或主要来承担。因此，

处在强势群体中的人，与处在弱势群体中的人，对社会的关系是不一样的。强势群体由于得到很多利益，认为这个社会好，希望维持现状，对社会认同感较高；而处在弱势群体中的人，由于地位下降或利益受损，对社会有一种不满情绪，甚至希望改变现状，因而对社会的认同感较差。这种复杂的情况必然导致社会矛盾和冲突的产生。所以，必须针对影响社会和谐的突出矛盾，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，真正把改革发展成果体现在人民的生活质量和健康水平的不断提高上，体现在人民的思想道德素质和科学文化素质的不断提高上，体现在人民享有的经济、政治、文化和社会等各方面权益得到充分保障上，以此来促进和谐社会建设。

还应当看到，基本公共服务均等化是衡量共享改革发展成果的可行标准。共享改革发展成果的目标实现与否需借助科学、合理的评判标准，但它具有难测度性，需要一个可行的衡量标准来评判它。基本公共服务均等化正是一个可行的衡量标准。一方面，基本公共服务均等化的本质是共享改革发展成果，基本公共服务均等化程度的高低直接反映了人们共享改革发展成果程度的高低；另一方面，相对于共享改革发展成果的难测度性，基本公共服务均等化的各项指标可以量化，所以它是衡量共享改革发展成果的可行标准。目前，“4E”标准即效果性、效率性、经济性、公平性是评价政府基本公共服务的客观标准，其中的公平性标准即为基本公共服务均等化。如“基准评价指标”（即标杆法，就是预先选定一个组织或一个标准，并将其作为本组织一定期限内努力的方向和试图达到的目标，到设定期末，测度本组织完成预定目标的程度和质量，即为该组织的基准绩效得分）、“地区差异指标”（即同一种公共服务，评估得分最大地区与评估得分最小地区间的得分之比）等，[2]均是很实用的公平性评价标准。

二、现阶段我国基本公共服务均等化面临的主要挑战

为实现共享改革发展成果的目标，我国政府重视推进基本公共服务均等化，但现阶段仍面临许多挑战，基本公共服务依然存在非均等化现象，甚至在有些方面呈现出某种恶化的态势。根据基本公共服务供给的主体和客体划分，基本公共服务非均等化可分为政府（主体）基本公共服务“供给不均”与公众（客体）对基本公共服务“享受不均”两个方面。

（一）政府基本公共服务的“供给不均”。

政府供给基本公共服务过程中同时存在着供给不足和供给不均问题，它们都是造成基本公共服务不均等的原因。对此，供给不足问题已经受到大家的强烈关注，而供给不均却往往被笼统地认为是供给不足，并被认为是在供给充足前提下才会出现。实际上，在供给不足情况下，也会因政府工作人员的故意行为而出现供给不均问题。而且，供给不足前提下的供给不均会加剧基本公共服务非均等化。

监管、付费、直接提供是政府供给基本公共服务的三种基本手段。[3]监管就是通过建立健全各种制度、机制，对非政府组织供给公共服务进行全程监督与管理；付费是政府通过付费来干预公共服务的提供，包括向服务提供者和服务需求者提供补贴等；直接提供是政府公立机构直接向公众提供公共服务。这三种手段都旨在实现基本公共服务的高效、公平。政府基本公共服务的“供给不均”贯穿在这三种手段中，表现为“制度供给不均”、“财政供给不均”和“人员、设备、设施供给不均”等。

1、制度供给不均。主要表现为公共服务制度的城乡二元化。虽然科学发展观强调统筹城乡协调发展，但长期以来的“重城轻农”现象继续存在，在义务教育、社会保障、基础设施、环境卫生等方面依然存在城乡二元格局，有些地区因为贫富差距的拉大而更加严重。诸如，新型农村合作医疗制度的实施为广大农民解除了“大病致贫、大病返贫”的后顾之忧，但新型农村合作医疗制度旨在“大病统筹”，而非普通疾病的医疗保障。与城镇医疗制度的全面医疗保障相比，农村居民显然被排除在普通疾病的保障范围之外，看似均等的制度还是不公；失业保险主要针对事业单位、企业职工，大多数城镇困难居民及广大农村居民无缘失业保险，这种制度的存在，本身就是不均。如此等等。

2、财政供给不均。主要体现为地方财政辖区内分配不均以及中央与地方对基本公共服务财政支出分担比例失衡。

地方财政辖区内分配不均会拉大城乡及不同社会群体之间差距，加剧社会不公。在当前“工业反哺农业，城市扶持农村”的国家大政方针指引下，地方在财政分配中已逐步提高支农比例，并重点向基础教育、社会保障、公共卫生、环境保护等基本公共服务部门倾斜，取得了一定成效，特别是在经济发达省份。但是，我国大多数省份的财政收入有限，在市县一级更是捉襟见肘，难于支付各种基本公共服务所需的资金，只能重点顾及其中一部分，造成地方财政供给不均。

中央与地方对基本公共服务财政支出分担比例失衡明显。统计数据显示，2005年中央财政支农支出为147．53亿元，地方支农支出1644．87亿元，地方是中央的11倍；文教、科学、卫生事业费支出中中央支付587．67亿，而地方支付高大5516．51亿，地方高出8倍；支援经济不发达地区的支付中仅拨付6．66亿而地方承担了188．76亿，地方是中央的28倍，显然地方承担着主要的财政责任。[4]中央与地方对基本公共服务支出分担比例失衡造成中央与地方的财权和事权不统一，中央拥有大部分的财权而对基本公共服务所承担的责任却很少，相反，地方政府缺乏足够的财权却承担大部分的基本公共服务责任。严重的权责不一，增加了地方供给基本公共服务的难度，影响了地方基本公共服务的公平性。

3、人员、设备和设施供给不均。主要反映在各基本公共服务部门中工作人员、设备、设施配置的数量及质量上的差别。在医疗卫生、义务教育