小城镇建设发展中的问题与对策建议

小城镇建设发展中的问题与对策建议◎李彦林摘要：改革开放以来，我国小城镇建设取得了重大成绩，但也存在许多问题，有些是属于深层次问题。

这些问题不解决，势必影响我国新农村建设及全面建设小康社会的战略目标的实现。

关键词：小城镇建设问题对策建议一、小城镇建设发展中存在的问题改革开放以来，我国小城镇建设取得了引人注目的成绩，但是我们也看到有些小城镇从里到外破破烂烂，无人建也无人管；有些小城镇从外看，建得很漂亮，但是金玉其外，败絮其中，显得脏、乱、差；有些集镇房子盖了很多，但人气不旺，冷冷清清，工商业很不发达，公共服务能力很低；还有些小城镇至今没有解决安全饮水、污水排泄、垃圾清运等问题，有的除了一两条主街道硬化外，其它道路还是泥巴路，仍然晴天一身灰，雨天两脚泥。

小城镇建设，在目前我国城市化进程中和社会主义新农村建设中，理应发挥重要作用，而实际却不然。

目前我国小城镇建设发展中存在一些深层次的问题。

1、认识和决策上的问题。

领导干部的认识不适应群众的要求。

农民把小城镇当做城市看，领导把小城镇当做农村看。

在农民眼里，小城镇人多，交通方便，购物便利，公共设施比农村好，是城市，他们渴望到小城镇生产生活，以享受城市待遇。

但是在很多城市人特别是很多领导干部的眼里，小城镇在农村的包围之中，居住的人多是农民，是农村里的小集镇，主要功能就是农产品的集散，不可能也做不到把它像城市那样去建设和管理和经营。

这种认识上的差距，带来农民对小城镇的无比向往、强烈要求和小城镇功能配套的巨大差距。

随着工业化、城市化意识的不断强化，各级政府对小城镇重要性的认识较之十几年前明显淡化，没有把小城镇建设和管理提到重要议事日程，工作主动性欠缺。

一部分乡镇干部觉得小城镇建设和管理既没有钱，又没有权，加上过去长期形成的状况，短期内要改变其镇容镇貌，扭转其管理局面，困难重重，矛盾多，工作难度大，搞小城镇建设吃力不讨好，所以应付一任是一任，小城镇建设的积极性不高，在决策上缺乏协调性和可持续性，注重了大中城市的发展，忽视了小城镇的扶持；注重了新农村典型的塑造，忽略了小城镇的功能配套；注重了城市新园区的扩张，忽视了小城镇的网络辐射。

2、政策和体制上的问题。

其一，小城镇被政策边缘化了。

小城镇处于城乡结合部，城市基础设施建设配套没有小城镇的份，农村村村通、安全饮水、农网改造等优惠政策也没有小城镇的份，人口密集的小城镇成了被政策遗忘的角落。

其二，小城镇的身份被模糊了。

目前，大多数小城镇还隶属于村集体管理，村不像村，市不像市，管理主体是县市还是乡镇或者村集体？没有明确，所以还沿用传统的村级行政管理模式，没有很好的推行社区化管理，社会管理空档，形成了谁也不好管，谁也管不着的局面，管理机制严重阻碍小城镇发展。

3、建设和管理上的问题。

基础设施与发展滞后的矛盾十分突出。

一是规划严重滞后。

有的根本没有规划，建设混乱。

特别是一些新兴的小集镇，定位不准确，村不像村，镇不像镇，城不像城，小城镇的功能不突出。

明明已经发展到几千人的规模了，却从来没有规划。

有的规划远远不能满足当前的需要，束缚了小城镇发展。

有的虽有规划但执行不好，没有强有力措施保障规划实施，而且没有衔接好。

如小城镇与中心村、小城镇与小城镇、小城镇与县城、与大中城市等没有从规划上很好的衔接，形成共生互补。

另外，没有规划人才，没钱规划，也是问题。

能到小城镇做好规划的人才太少，且身价高。

二是管理缺乏手段。

到小城镇入住的农民只愿享受城镇的待遇，不愿服从城镇的管理，想占什么地盘就占什么地盘，想怎么搭建就怎么搭建，想怎么摆摊就怎么摆摊，乱停乱靠，垃圾乱丢乱倒，不进市场交易，占道经营现象十分严重，经常导致交通堵塞，集镇形象乱糟糟，环保意识、法律意识淡薄，文明、卫生的生活习惯没有养成。

乡镇无人员、无职能、无资金实施管理。

三是基础设施损毁严重。

小城镇普遍存在道路损毁严重，花坛破损、下水道堵塞，水管网老化易破裂、路灯无钱供电照明和修复、如厕难等问题。

四是集镇环境恶化。

包括：集镇脏乱差现象严重，卫生死角17--较多，垃圾容器和设施不健全；乱搭乱建房屋、亭棚等现象严重，违章建筑四处可见，整体形象不佳；集镇门店招牌、广告标识没有统一的标准，横的竖的、大的小的乱七八糟，没有鲜明特色，吸引不了眼球；出店、占道经营现象较为严重，垃圾堆放、运输存在较多问题，乱泼乱倒污水污物现象经常发生；集镇房屋建筑没有特色，样式各异，参差不齐，给人以杂乱无章、破乱不堪的感觉。

总起来可以概括为：经济上没有投入，管理上没有措施，感觉上还是农村。

二、改进当前问题的对策建议1、优先发展重点小城镇。

小城镇的数量，全国有五万多个，而且各地经济发展很不平衡，只有少部分自身有很强的发展能力，对于数目庞大的小城镇均衡用力共同发展是很不现实的，也不科学。

笔者认为，可以将各种类型的小城镇和小集镇按照地域、人口、产业、经济实力、发展基础、辐射面积、带动能力等进行分类，优先发展县城所在地的城关镇和一部分经济强镇，比较现实，国家的压力也不大。

在这些小城镇发展起来后，再考虑其它小城镇的发展问题。

优先发展重点小城镇，还要逐步打破现行的行政区划，将它们的辐射区域扩大，带动更多的农民转移和发展，逐步建立以居住地划分城镇和农村人口、以职业划分农业和非农业人口的户籍管理制度，实现劳动力和生产要素的优化组合。

2、明确小城镇的建管主体。

谁来建谁来管？从历史经验和现实情况及长远发展看，乡镇政府对于小城镇的建设、管理和服务发挥着主导作用，因此不论农村改革怎样改，小城镇的管理主体不能模糊不清，乡镇政府作为小城镇的管理主体的身份不能变。

可以调整农村小城镇和农村社区的行政区划，即把有一定的人口规模并有较大比例外来人口、定期交易的集市建成区，加上考虑今后的扩展，从所属的村里分离出来，单设行政单位。

还可以按人口、经济、社会发展等状况，设县辖镇和乡辖镇两种。

3、给予重点镇特殊的政策支持。

给予重点小城镇较为独立的财政收支权利，保证这些小城镇有比较长效稳定的资金收入，而不仅仅只是零星地给一点扶持资金。

可以考虑将其列为县级财政单列镇，赋予其行使县级计划项目的审批权和管理权，改变现在这种“小马拉大车”的局面，大大增加小城镇经济发展和城镇建设的实力。

（1）提高城建维护税和土地出让纯收入的留成返还比例，专门用于重点小城镇基础设施和社会事业的专项投入。

通过税收杠杆、转移支付等手段，增加对小城镇发展的投入。

（2）用地指标优先照顾重点镇建设。

市、区每年确定一定数量的用地指标，并鼓励农民放弃老宅基地，进集中区居住，整治边荒地、闲置土地，用于建设用地。

形成土地资源统一配置、集约用地的新机制。

（3）恢复征收小城镇基础设施配套费，城建等部门在试点镇、重点镇收取的各项管理费，除按规定上缴国家外，其余全额返还，用于小城镇的基础设施及环保等方面的建设。

（4）对重点镇的高新技术产业、基础设施建设和一些好的项目，应积极安排一定额度的贷款予以支持，每年也可对这些重点小城镇安排一定的建设贷款贴息资金。

（5）在符合小城镇发展综合规划的前提下，给予重点镇相应的经济社会管理权限。

积极探索尝试给予诸如人口过三万的重点镇县级经济社会管理权限，赋予一定的与工业经济发展相关联的独立土地经营权、手续审批权、相关执法权以及城镇经营权。

同时，逐步理顺体制，理顺条块关系，支持财政、工商、税务、公安、电力等部门，在重点镇设置派出机构(分局)；允许建设、发改、经贸、商贸等部门与重点镇签订委托协议书，将投资项目的核准、备案、建筑工程许可证核发等相应的职权下放到重点小城镇所在的乡镇。

4、给予普通小城镇适当的财力支持。

平衡农村和小城镇的公共设施扶持政策，例如让小城镇也享受到与农村的同等的农电改造、村村通、安全饮水等政策性补贴，并且优先享受，用转移支付让公共财政的阳光雨露撒向小城镇。

针对山区小城镇建设融资难、投入不足的问题，建议省市把小城镇建设与新农村建设政策整合起来，科学利用新农村建设的相关政策，灵活变通，合理的用于小城镇建设；把小城镇建设与交通、国土、文化等政策、项目整合起来，过境公路按照城镇规划要求来建设，土地置换优先用于小城镇的发展，文化、体育以及公益性建设项目与小城镇发展配套建设；同时把小城镇发展与经营城市结合起来，积极探索小城镇的建设和管理新模式，推动小城镇持续发展。

重视被撤销乡镇的小城镇的管理和发展，给予一定的基础设施维修费。

5、激励乡镇自主发展小城镇。

要出台政策鼓励乡镇建立发展性财政。

因为发展性财政是进取型财政，供养性财政是怠惰性财政，要在小城镇发展上对乡镇要奖勤罚懒，以奖代补，鼓励乡镇经济进取。

要进一步完善“乡财县管”，认真落实对乡镇的税收超额返还和奖励政策，建立激励性财政。

返还新增建设用地补偿金，增加乡镇建设小城镇的资金投入能力，市县两级财政要拿出适当的财力支持小城镇建设，恢复乡镇城市建设配套费、城市建设维护税，对乡镇返还一部分土地使用税、乡镇新增建设用地使用费，增加乡镇建设小城镇的实力，激发乡镇建设小城镇的积极性。

6、加强小城镇的土地使用管理。

赋予乡镇管理小城镇的职权，启动建设配套费的收缴。

将农民住宅性建房和商业开发性建房区分开来，针对那些在小城镇区域内以旧村改造的名义，擅自从事房地产开发、建造非自住性房屋、隐形改变土地使用性质、造成土地效益流失、扰乱土地规范管理的村庄、农民或者开发商带来的严重问题，采取严厉措施及时纠正和处罚。

对于小城镇的土地，政府也要实行统一授权，统一收购和拍卖，依靠法律和各项规章制度的落实规范约束目前建设不规范的势头，对于开发商更要坚持建房和基础设施配套，来保证土地利用、环境保护、水土保持、设施齐备等有序竞争，确保小城镇资产保值增值，产生最大效益，要用管理城市土地的理念，而不是管理村庄土地的理念，来管理小城镇土地。

18 --7、探索市场化的手段发展小城镇。

树立全社会建设和经营小城镇的理念，从单纯依靠政府投资建设转变为依靠政策实行市场化运作，学会向市场、向社会要资金，多渠道筹集建设资金，积极探索有偿服务和管理新路子，逐步建立起国家、集体、民间、社会资本共同建设和管理小城镇的新体制。

关键是机制上放活，准予民间资本参与集镇公共设施建设，例如小城镇的各类基础设施，可以交由企业来筹资建设，本着谁投资、谁受益原则，建成后可出租、出卖、自己经营或用其它形式收回投资，乡镇政府的有限资金则集中用于无法实施商业化投资和经营的项目上，达到四两拨千斤的效果，推动小城镇建设的投资逐步进入良性循环轨道。

8、加强小城镇的规划和规划的实施。

一是规划既要立足当前，又要考虑长远，还要有连续性和辐射性。

要以农村城镇化、城乡一体化，农村工业化、农业现代化作为基本发展目标，突出超前性原则，充分考虑农村经济发展、社会结构变迁，对小城镇未来的影响，站得更高一点、看得更远一点，防止今天的规划成为明天发展的障碍。