从SARS危机引发的突发性公共卫生事件看政策问题的认定过程

从SARS危机引发的突发性公共卫生事件看政策问题的认定

过程

一、问题的触动枢纽：

2002年11月和12月广东河源、佛山、中山等地出现了非典型性肺炎（简称“非典”，其英文简称为SARS）病人。

2003年3月17日，来自10个国家的17个实验室依靠卫星通讯与互联网开始跨实验室和跨国界的合作，寻找新的病原体。

2003年3月香港、新加坡机场要求乘坐飞机的旅客登机前必须接受相关调查，并回答如下问题：你是否有以下症状——发烧、咳嗽、呼吸急促、呼吸困难？是否曾经接触过染上非典型性肺炎的病人？最近是否到过受非典型性肺炎影响的地区？

2003年4月13日，国务院总理温家宝发表讲话，把“非典”定性为“一场突如其来的重大灾难”，号召“全国必须进一步动员起来，坚决打好同‘非典’作斗

争的这场硬仗。”

2003年4月20日，新任卫生部常务副部长高强在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上坦承，卫生部的工作“确实存在一些缺陷和薄弱环节”，此时，北京已确诊的“非典”患者达到339例，疑似病例402例。

2003年5月12日，国务院颁布《突发公共卫生事件应急条例》。

截至到5月19日，全国内地共有SARS病人5236例，共有26个省（自治区、直辖市）发现SARS病例。

从疾病突发到万众一心抗击“非典”，中国政府和人民正从多个领域、多个层次进行着富有成效的努力和工作，可以称得上是举全国之力抗击“非典”。

国家的最高管理机构充分认识到了这次危机的严重程度。4月14日在有国务院总理温家宝出席的国务院常务会议上，确定了建设和完善国家突发公共卫生事件应急反应的原则：中央统一指挥，地方分级负责；依法规范管理，保证快速反应；完善监测体系，提高预警能力；改善基础条件，保障持续运行。在此基础上，全国防治非典型肺炎指挥部于4月24日成立，国务院副总理吴仪出任总指挥。与过去不同的是，政策和机制方面的修补与问题解决的过程同步进行，《突发公共卫生事件应急条例》迅速出台。

在国务院的统一指导下，中央各部委、地方政府相互协调，共同配合，组成了保障社会安全运行、全力抗击“非典”的联合战线，负责解决“非典”时期医药用品的生产组织、财力保障、物资供应、运输协调、市场监测、指挥调度、调剂余缺、资讯汇总和其它有关问题。

由于此次“非典”危机（或称为SARS危机）被定义为公共卫生部门的突发事件，国家卫生部成为受关注的焦点。在认识到体制上存在的不足之后，卫生部会同地方各级卫生部门紧急出台各种措施，建立和完善公共卫生预防和监测机制、疫情的信息系统和突发性事件的快速反应机制等等。

二、公共问题发生的原因：

市场失灵与政府失灵：

从本质上讲，是我国在经济体制转轨过程中，政府在公共管理职能上的明显缺位。即传统的政府直接干预经济的职能还处在一个全面退出的过程之中，新的与市场机制配套的政府处理公共事务的职能还在摸索、建设和完善之中。政府公共政策职能的不明晰导致相应的公共应急资源配置（如财力安排）和应急机制建设不到位，责权利无法得到具体落实。以至于每每碰到类似的突发性公共事件，政府在危机初期总是面临准备不足、缺乏应对的被动局面，而在接下来的防控上又不得不通过行政手段调动一切资源来集中解决。

政府应该做的是：

政府对市场失灵领域干预具有6项职能：提供公共物品；保持宏观经济稳定；使经济外部性内在化；限制垄断；调节收入和财富分配。

在此基础上，胡鞍钢（2003）提出，由于目前中国正在进行的体制转轨，使得中国政府还具有9项特殊职能：促进市场发育，建立公平竞争的统一市场；注重公共投资，促进基础设施建设；实施产业政策，促进产业结构高度化，充分发挥比较优势；解决地区发展不平衡问题，促进少数民族地区发展；控制人口增长，开发人力资源；保护自然资源，从事生态环境建设，进行大江、大河、大湖、沿海治理，防灾、减灾和救灾；管理国有资产和监督国有资产经营；实行反贫困行动计划，逐步消除中国的收入贫困、人类贫困和知识贫困。

三、案例分析：SARS 危机

问题认定

1、这种病本身是求知疾病，卫生部门需要掌握足够信息后才能了解其特征，确定新传染病的爆发模式，这是技术原因；

2、改革开放以来，各级政府职能从政治工作转向经济建设为中心，一旦发生传染病等公共问题，政府本能反应是为了不影响经济增长，尽量淡化处理。

3、体制缺位：公共卫生体系和应急机制的发展滞后

4、投入缺位：政府公共卫生支出的安排不足

5、职能缺位：政府管理公共事务的定位不清晰

解决政策方案

1、加强有关卫生方面的技术研究

2、SARS后，国务院已决定建立国家应对突发公共卫生事件应急处理机制，并颁布了《突发公共卫生事件应急条例》；06年，卫生部修改突发公共卫生事件监测法，责任报告单位必须在2小时之内报告甲类传染病等；06年2月，颁布《国

家突发公共卫生事件应急预案；2007年卫生部：十一五将全面推进卫生应急工作……

3、健全的突发性公共卫生事件管理体制应由有效的卫生防疫体系、快速反应和危机管理体系以及科学研究与完善的信息披露体系构成。

4、加强对卫生事业总体投入规模、公共卫生发展和公共卫生事件中防疫系统建设的投入

5、我国的政府职能需要逐步从单一的优先发展经济的目标转向社会经济协调发展的目标上