中国县级地方政府税收收入差异及成因分析

中国县级地方政府税收收入差异及成因分析摘要：地方税是地方财政收入的主要来源，我国自1994年实行分税制以来，现行地方税制对确保地方财政收入和调控经济运行发挥了十分重要的作用。

但同时我们也应该看到，地方政府税收收入体系的运行现状不容乐观，现行地方税制改革的步伐缓慢，并且与市场经济发展存在着不协调、不和谐的部分，在部分地区，现行税制已经不能适应地方经济发展的要求了。

本文将选取两个具有代表性的县级单位做地方税收差异的实证分析，明了经济发展不平衡、税制结构的弊端、中央和地方之间关系现状、各地区产业结构等地方政府税收差异形成的原因，并就这些原因对我国地方税收收入体系的完善提供一些有针对性的意见和建议。

关键词：地方政府，税收，差异，完善引言实行分税制后，地方政府的事权较以前扩大了，地方税成为地方财政收入的主要来源，同时也是地方政府行使调节职能的主要手段，地方税制直接决定着地方税收与当地经济的关联度，决定着地方政府对当地经济社会发展的调控能力对一个地区政权机关运转，地区经济、事业发展发挥着无可取代的重要作用。

而在具体实施中却出现了“财力层层向上集中”和“事权向下级级转移”的趋势，在提高中央财政收入占全国财政总收入比重、强化中央财政在调控经济和支持社会事业发展中的主导地位的同时，挤压了地方财政收入增长空间，部分基层财政特别是经济欠发达地区财政陷入困境，一些地方政府的财政更是由于主体税种缺乏、税源枯竭和事权无限扩大而运转艰难。

受经济发展水平、税制结构、地方和中央政府之间关系等方面的影响，地方政府的税收收入存在很大差异，这直接影响着政府在经济和社会发展中的协调和组织能力，税收高的政府财政支出功能自然会强于税收收入低的政府，政府投入力度越大，地区经济社会发展速度就会越快。

分税制的实行虽使地方税体系初具雏形，但受当时市场经济和产业结构的影响，地方税运行体制难以适应市场经济快速发展的需要，部分地方政府的税收难以维持经济发展需要，负债累累，在现阶段我们应当积极改革和完善地方税体制，增强地方财政支出功能，维护地方政权正常运行，以适应市场经济发展的需要。

1.地方政府税收收入体系运行的现状分税制的实行地方税收收入得到了较快的发展，数据显示1995-2007年，地方税收从2833亿元增长到19252亿元，增长6.8倍，年均增长15.88%，这反映出地方税收收入较好的发展态势，但同时我们应当看到地方税收收入体系存在的一些弊端，分税制施行之后，地方税收入占全国税收总额的比重从1995的47.42%下降到2007年的38.93%，平均值为44.36%，总体呈下降趋势，地方政府在政府支配的全部收入中所占比重不足一半，且逐年降低，从中我们可以看出地方税收收入体系的运行现状不容乐观，归结起来有以下问题：1.1税收收入体系管理混乱分税制实行之后，随着经济发展步伐的加快，各地区财力差距的进一步扩大，各层级政府之间的不正常税收竞争现象日益突出，一些地方为达到更多地吸引内外资的目的，擅自扩大减免税优惠范围，自行制定各种优惠政策，对其他地区税收收入的增长起到了一定的阻碍作用；一些地方为了保住已有的税收基数，采取行政干预手段和地方保护主义，极力排斥其他地区产品的进入；也存在着一些地方政府为了局部利益实行缓税、买税、改变税种级等手法截留中央收入等现象，由此可见地方税收收入体系管理十分混乱。

地方税收体系管理混乱破坏了全国统一税制，会危及到全国税收市场的正常运行及完善，给国家税收造成一定的损失。

地方税收体系管理混乱同样使得经济资源的配置受到一定的干扰，这在一定程度上会影响到市场的自发调节功能，不利于市场经济的高效运转。

一系列不公平因素也会随税收体系混乱而产生，一些地方政府为确保税收收入的相对稳定和政府支出需要对流动性较弱的经营活动征收额外的税费，这属于税收负担的不合理转移，这一行为在相当大程度上降低了税收制度的公平性，违背了税收的公平原则，在社会上会形成相当恶劣的影响。

1.2 税收总规模偏小，缺乏主体税种从目前的税收收入体系来看，地方税种收入中共享税占比过大，地方税所占的比重过小，数量虽不少，但收入规模小，缺乏对地方财力具有决定性影响且长期稳定有效的主体税种，除了营业税、企业所得税可视为主要地方税种外，其余多属零星小额税种，同时地方税源分散的不稳定性，决定了地方税征管难度大，征收成本高，这在一定程度上会限制地方税在经济发展中的职能发挥。

增值税的改革或许将营业税中与增值税交叉的部分划归国税局征收，企业所得税已成为共享税，地方税收收入在整个税收收入中所占比重会逐渐下降，但地方政府所承担的管理事宜在不断扩大，这一状况长期发展下去必会造成地方税收收入不稳定，规模难增长，进而诱发各种各样的地方费，最终导致削弱地方政府自主调控经济的能力。

1.3 地方政府税收收入不能满足财政支出需要税制改革以来，除营业税、企业所得税、个人所得税等几个共享性质的税种以外，大部分地方税种的税源都十分分散，征收难度相当大，但地方政府不仅要面临国有部门结构重组问题，还要应对传统收入来源减少的问题，并需要拿出更多的资金来满足其日益增加的社会责任，提供更多的社会公共服务，这一状况导致地方税收收入并不能满足地方财政支出的需要。

随着经济社会的发展，不少地方政府出现了财政危机，举债情况严重，许多欠发达地区的地方政府因分税制的实行而受到重创，更多地依赖于中央政府的转移支付，税收收入过少这一沉重的压力迫使一些地方政府不得不得在竭力争取上级资金的同时也试图投资于能够创收的工业企业，并对现有企业和本地农民施压，使得各种附加费滥征收的现象日益猖獗，民众的生活更加困难。

地方政府都有扩大经济发展、社会事业发展方面财政支出的需求，从而在体现本地区地位的政治竞争中保持有利地位，获得更好的政绩和更大的群众基础，当税收收入不能满足这些需要之时他们会采取保护主义措施，这在贫穷的地方政府之间易形成经济发展的恶性循环，若持续发展下去，对于地方与中央经济协调发展来说是不利的，同时也很容易引发社会问题，不利于社会的稳定。

2.地方政府税收收入差异的成因分析地方政府税收收入差异是多方面因素造成的，部分地方政府税收收入高，经济发展呈现良好态势，而一部分地方政府却举债累累，这是经济体制转轨过程中地方经济社会发展的诸多困难和国民经济运行的深层次矛盾在财政上的集中体现，要明了地方政府税收收入间的差异，我们应当从多方面展开分析。

2.1经济发展因素改革开放确立例如先发展东部沿海地区再实行东部带动西部的发展方针，这直接导致了东西部地区经济发展差异巨大、贫富差距日益拉开的严峻问题，沿海地区经过几十年的发展，基础设施建设良好，发展空间更为广阔，生活环境十分优越，对资金、人才有更多的吸引力……经济发展态势良好，税收收入自然要高。

但在内陆地区，由于交通等基础设施跟不上，人们的思想、眼界不够开阔，对外面的世界尤其是西方世界不够了解，教育、技术等方面都比较落后，仅仅只能靠当地一些自然资源获取短期的经济效益，且这些资源的拥有者只占相当少的一部分，必然使得经济发展困难重重。

在相同的省级、市级单位，不同县的区位优也是不同的，部分县级政府靠近当地的省会等经济、政治中心，能够享受到一些好的优惠政策，发展的潜力就会大很多，但部分县级政府处地偏远，交通闭塞，经济发展粗放，结构性矛盾突出，专业化生产和规模化经营始终没有形成，产业链条短，加工转化升值能力弱，对财政增收的贡献无以为继，根本无力征收足够的税收来维持经济社会发展的需要。

产业结构优良、发展前景广阔会形成良性循环的链条，促使经济发展呈现良好态势，税收收入自然高；粗放型的经济发展模式和经济结构性矛盾突出必然导致了地方财政收入增长水平地下，难以满足日益增长的经济发展和社会事业支出需要，使得部分地方政府负债累累。

非国有制经济的不发达和欠成熟，进一步拉大了部分地方政府税收收入的差距，经济发达地区民营企业发展的十分红火，为经济发展做出了巨大贡献，生产规模日臻成熟；但积极欠发达地区往往引进新项目后无力维持，有些新项目甚至还要通过税费减免或税收返回等方式予以重点支持，经济建设的成果并未直接体现到财政收入上来，建成投产的项目对财政增长的贡献并不大，财政捉襟见肘，无力加大对民生项目和重点建设的投入，经济社会发展举步维艰。

2.2 中央同地方关系因素2.2.1中央政策扶持政策的地区倾向性即中央同地方的关系也是地方政府税收差异存在的重要原因，受市场经济体制和宏观调控影响，使地方经济发展和财政收入增长存在很大差距。

国家对沿海地区、革命老区等区域实行经济发展优惠政策，这些地区受到中央财政的扶持，国家也会相应的向其投入一些新的发展项目，本地区的区位优势结合国家的优惠政策会让这部分地方政府的发展没有后顾之忧，经济社会各方面得到长足的发展；但有一些地方政府既没有良好的区位优势与资源，在政策上也没有得到中央的支持，经济发展举步维艰，财力严重不足，他们要发展社会事业难免走上高负债道路。

2.2.2 国家经济社会发展政策的改变国家关于经济社会发展的一系列政策都会影响到地方的财政收入，在一定程度上扩大地方政府税收收入差距。

中央出台税收减免政策，会直接影响到地方财力，增加各级地方财政的平衡难度，国家相继出台的增加公务员工资、实施出口退税改革、加大社会保障力度、增加计划生育、农村税费改革、9年义务教育“一费制”等政策都会影响到地方税收收入，我们同时也注意到，国家部分政策的改变不仅能让地方税收收入增加，也会导致地方税收收入的减少，例如20世纪90年代初期，以“五小”（小水泥、小煤炭、小玻璃、小钢铁、小造纸）为特色的乡镇企业红极一时，成为地方财政收入的重要支柱，内陆部分乡镇地区依托“五小”产业带动了经济的发展，使社会各方面事业都发展良好。

但“五小企业”以牺牲环境为代价促成经济发展，长期发展下去必然对整个社会造成不良影响，国家从1999年开始对“五小企业”进行关停并转，关闭取缔非法煤矿、炸毁单证矿、吊销小水泥企业生产许可证户，严厉打击了“五小企业”生产单位。

“五小企业”的关闭使得部分县级政府税收收入锐减，由于缺乏后续骨干财源企业支撑，县乡财政运行更加难以为继。

2.3 财政管理因素2.3.1财政支出方向失误在经济发展过程中，将财政管理好，确保经济发展的资金投入能为经济发展提供强有力的后盾，部分地方政府能够较好的管理财政，促成财政的良性循环，但由于目前我国正处于改革时期，经济发展迅速，国家经济体制、各项事业管理体制、社会保障制度以及政府机构等都经常发生调整变动，导致部分地方政府的其事权与财权不配套，财政收入出现矛盾，给地方政府行使职能造成困难。

在市场经济转轨时期，由于政府职能界定不清，一些地方政府的财政性资金过多地投入生产性、竞争性领域，使地方财政承担了本应由市场承担的风险，财政支出方向的事失误不能不能获取税收，反而使部分占地方政府背下了沉重的债务包袱。