中国县级地方政府税收收入差异及成因分析

中国县级地方政府税收收入差异及成因分析

摘要：地方税是地方财政收入的主要来源，我国自1994年实行分税制以来，现行地方税制对确保地方财政收入和调控经济运行发挥了十分重要的作用。但同时我们也应该看到，地方政府税收收入体系的运行现状不容乐观，现行地方税制改革的步伐缓慢，并且与市场经济发展存在着不协调、不和谐的部分，在部分地区，现行税制已经不能适应地方经济发展的要求了。本文将选取两个具有代表性的县级单位做地方税收差异的实证分析，明了经济发展不平衡、税制结构的弊端、中央和地方之间关系现状、各地区产业结构等地方政府税收差异形成的原因，并就这些原因对我国地方税收收入体系的完善提供一些有针对性的意见和建议。

关键词：地方政府，税收，差异，完善

引言

实行分税制后，地方政府的事权较以前扩大了，地方税成为地方财政收入的主要来源，同时也是地方政府行使调节职能的主要手段，地方税制直接决定着地方税收与当地经济的关联度，决定着地方政府对当地经济社会发展的调控能力对一个地区政权机关运转，地区经济、事业发展发挥着无可取代的重要作用。而在具体实施中却出现了“财力层层向上集中”和“事权向下级级转移”的趋势，在提高中央财政收入占全国财政总收入比重、强化中央财政在调控经济和支持社会事业发展中的主导地位的同时，挤压了地方财政收入增长空间，部分基层财政特别是经济欠发达地区财政陷入困境，一些地方政府的财政更是由于主体税种缺乏、税源枯竭和事权无限扩大而运转艰难。受经济发展水平、税制结构、地方和中央政府之间关系等方面的影响，地方政府的税收收入存在很大差异，这直接影响着政府在经济和社会发展中的协调和组织能力，税收高的政府财政支出功能自然会强于税收收入低的政府，政府投入力度越大，地区经济社会发展速度就会越快。分税制的实行虽使地方税体系初具雏形，但受当时市场经济和产业结构的影响，地方税运行体制难以适应市场经济快速发展的需要，部分地方政府的税收难以维持经济发展需要，负债累累，在现阶段我们应当积极改革和完善地方税体制，增强地方财政支出功能，维护地方政权正常运行，以适应市场经济发展的需要。

1.地方政府税收收入体系运行的现状

分税制的实行地方税收收入得到了较快的发展，数据显示1995-2007年，地方税收从2833亿元增长到19252亿元，增长6.8倍，年均增长15.88%，这反映出地方税收收入较好的发展态势，但同时我们应当看到地方税收收入体系存在的一些弊端，分税制施行之后，地方税收入占全国税收总额的比重从1995的47.42%下降到2007年的38.93%，平均值为44.36%，总体呈下降趋势，地方政府在政府支配的全部收入中所占比重不足一半，且逐年降低，从中我们可以看出地方税收收入体系的运行现状不容乐观，归结起来有以下问题：

1.1税收收入体系管理混乱

分税制实行之后，随着经济发展步伐的加快，各地区财力差距的进一步扩大，各层级政府之间的不正常税收竞争现象日益突出，一些地方为达到更多地吸引内外资的目的，擅自扩大减免税优惠范围，自行制定各种优惠政策，对其他地区税收收入的增长起到了一定的阻碍作用；一些地方为了保住已有的税收基数，采取行政干预手段和地方保护主义，极力排斥其他地区产品的进入；也存在着一些地方政府为了局部利益实行缓税、买税、改变税种级等手法截留中央收入等现象，由此可见地方税收收入体系管理十分混乱。地方税收体系管理混乱破坏了全国统一税制，会危及到全国税收市场的正常运行及完善，给国家税收造成一定的损失。地方税收体系管理混乱同样使得经济资源的配置受到一定的干扰，这在一定程度上会影响到市场的自发调节功能，不利于市场经济的高效运转。一系列不公平因素也会随税收体系混乱而产生，一些地方政府为确保税收收入的相对稳定和政府支出需要对流动性较弱的经营活动征收额外的税费，这属于税收负担的不合理转移，这一行为在相当大程度上降低了税收制度的公平性，违背了税收的公平原则，在社会上会形成相当恶劣的影响。

1.2 税收总规模偏小，缺乏主体税种

从目前的税收收入体系来看，地方税种收入中共享税占比过大，地方税所占的比重过小，数量虽不少，但收入规模小，缺乏对地方财力具有决定性影响且长期稳定有效的主体税种，除了营业税、企业所得税可视为主要地方税种外，其余多属零星小额税种，同时地方税源分散的不稳定性，决定了地方税征管难度大，征收成本高，这在一定程度上会限制地方税在经济发展中的职能发挥。增值税的改革或许将营业税中与增值税交叉的部分划归国税局征收，企业所得税已成为共

享税，地方税收收入在整个税收收入中所占比重会逐渐下降，但地方政府所承担的管理事宜在不断扩大，这一状况长期发展下去必会造成地方税收收入不稳定，规模难增长，进而诱发各种各样的地方费，最终导致削弱地方政府自主调控经济的能力。

1.3 地方政府税收收入不能满足财政支出需要

税制改革以来，除营业税、企业所得税、个人所得税等几个共享性质的税种以外，大部分地方税种的税源都十分分散，征收难度相当大，但地方政府不仅要面临国有部门结构重组问题，还要应对传统收入来源减少的问题，并需要拿出更多的资金来满足其日益增加的社会责任，提供更多的社会公共服务，这一状况导致地方税收收入并不能满足地方财政支出的需要。随着经济社会的发展，不少地方政府出现了财政危机，举债情况严重，许多欠发达地区的地方政府因分税制的实行而受到重创，更多地依赖于中央政府的转移支付，税收收入过少这一沉重的压力迫使一些地方政府不得不得在竭力争取上级资金的同时也试图投资于能够创收的工业企业，并对现有企业和本地农民施压，使得各种附加费滥征收的现象日益猖獗，民众的生活更加困难。地方政府都有扩大经济发展、社会事业发展方面财政支出的需求，从而在体现本地区地位的政治竞争中保持有利地位，获得更好的政绩和更大的群众基础，当税收收入不能满足这些需要之时他们会采取保护主义措施，这在贫穷的地方政府之间易形成经济发展的恶性循环，若持续发展下去，对于地方与中央经济协调发展来说是不利的，同时也很容易引发社会问题，不利于社会的稳定。

2.地方政府税收收入差异的成因分析

地方政府税收收入差异是多方面因素造成的，部分地方政府税收收入高，经济发展呈现良好态势，而一部分地方政府却举债累累，这是经济体制转轨过程中地方经济社会发展的诸多困难和国民经济运行的深层次矛盾在财政上的集中体现，要明了地方政府税收收入间的差异，我们应当从多方面展开分析。

2.1经济发展因素

改革开放确立例如先发展东部沿海地区再实行东部带动西部的发展方针，这直接导致了东西部地区经济发展差异巨大、贫富差距日益拉开的严峻问题，沿海地区经过几十年的发展，基础设施建设良好，发展空间更为广阔，生活环境十分