十堰公交改制

改革的背景和进程

2008年1月12～13日，湖北省十堰市全城300多辆公交车集体停运两天，造成70万人口的出行困难。据调查发现这起事件的直接原因是：该市公交公司的司机工资太低引发了公交司机的集体罢工，当时一位普通司机的工资条显示：在扣除各项费用后，这位司机一个月的收入仅剩下11．82元。无车可乘、以步代车的经历对十堰百万市民已不陌生，2002年12月、2003年6月，这座城市就曾先后出现过两次公交停运风波。这次停运事件已是公交改制以来的第三次了，事件的矛头直指五年前的公交改制。

十堰是全国第一个公交事业全盘市场化的城市。市场化之前，公交集团每年需财政补贴550万，但仍然亏损，截止1998年累计亏损达2700万元，对政府来说，是个不小的包袱。

在企业改革的趋势之下，十堰市政府以该市公交公司为试点以推动改革。

2003年，经协商十堰市公交主管部门——市建委将市内22条公交线路转让给温州民企老板张朝荣经营，特许经营权期限为18年。双方签订了《股权协议二f5》，张朝荣每年上交800万元，税后所得利润按股权分配。主管部门和企业都对这次合作充满信心，张朝荣认为只要经营得当，盈利不成问题。市建委保证“公交优先”的公共交通政策，公交总运力保持与中巴、的士稳定比例，但票价变动须经听证、服务质量接受各方监督。不过，双方并没有签订详尽的管理办法或协议，只是口头承诺。

全城公交业整体易手，即所谓的“国退民进”，一方面是希望引进市场机制，为公用事业腾出更多民间资本的空间，减少纳税人负担；另一方面，因改制带来的私人资本属性，一经相关契约的承诺，或可更大程度改善公共服务质量，为公交运营打开新的局面。事实上，此番改制，一度也曾为十堰市公交运营带来了新气象。改制后的公交公司，03、04两年分别实现利润106万元和119万元，但随后三年连连亏损，累计达2100多万元。另外，改制后对公交司机的管理机制更为苛刻，在其他行业收入增加和物价上涨的背景之下，司机们的月收入不但没涨，反而不断下降，最终引发了停运风波。同时，停运事件损害了公众利益和

政府公信力，当年改革初衷的“多赢”如今变成了“多输”，湖北十堰公交市场化改革陷入了困境。

对于事件发生的主要原因，公交企业和监管部门又各有说法：

企业一方认为，引起亏损的重要原因是油价暴涨而政府未能用财政补贴等形式履行自己的公共事业管理的责任；同时，政府承诺的“公交优先”未能实施，在一些路线上与中巴重合，存在竞争，没有配套政策的支持；再则，因票价须通过听证难以提升，无法向消费者转嫁成本压力，又只好内部消化，这内部消化的结果，便是职上们收入大大降低，以致去年，曾有职工月可支配收入只剩下了11．82元。

监管部门一方认为，公交市场化后，政府的控制力下降，无法深入企业内部。而且市场化的政策尚在探索中，要防止企业垄断经营，就要对价格、质量和安全及行业标准进行管理。宏观政策和市场变化的无法预料等一系列原冈造成这种局面，但政府仍在努力解决。

3．1．2改革出现的问题及管制理论分析

十堰市公交改革的失败除了油价上涨、市场变化的未知等原因外，必然存在一些更深层次的原冈。

3．1．2．1管制失效

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第三章我国城市公交市场化改革进程及其问题分析

首先，十堰公交以特许经营权的方式整体转让给张朝荣经营，必然造成了公交大巴市场的垄断格局，或者说十堰市的公交大巴市场是排他的，实行进入管制。其次，监管当局和企业事先约定“票价听证”政策，可以说价格也是管制的，因为企业不能随意提高票价，提价必须通过听证。所以，从表面上看十堰市政府对公交的管制是实行的进入和价格双重管制。但实际上，监管当局和企业双方并没有签订书面契约，只是口头承诺而已，这势必给日后出现问题留下了隐患。

企业认为获得了垄断经营权，只要经营得当盈利肯定不是问题，即使面临油价等成本上升，也可以通过价格听证，提高票价，所以便开始大胆增资扩股经营。工商登记材料显示，改制后张朝荣三次增资，从摄开始的占有公司68％的股份，增加剑95．96％。接手公交公司后，张立即斥资购买了110余辆豪华双温空调公交车投入运营，紧接着便要求调整车票价格。2003年8月5日，十堰市物价局组织听证会，张朝荣要求将票价从l元提高到2元，但多数市民不支持涨价，经过综合考虑后物价局确定了1．5元的标准。

十堰市的公共交通包括公交、中巴车和出租车，其中中巴车和公交线路之间存在重叠之处，中巴的票价仅为一元。十堰市居民收入本来就不高，当时涨价后，坐1．5元空调公交的人少了很多，大家宁愿挤中巴车。结果这些线路的公交收入反而比涨价前少了。市公交公司只好忍痛调整票价。从2006年1月1日起，除K9、K59路车两条线路为1．5元外，其它线路都改网了一元。而K9、K59两趟车票价住2007年8月1日以后全都改为一元。

这场公众和公交公司的博弈，以公众胜利而告终，公交公司从票价上谋求营业额增长的冲动被压制。而与此同时，其经营成本却随着油价的不断攀升而大人提高。2003年油价每升为2．6元，到2006年就已涨到5元多。自身资金投资的扩大，再加上经营成本的不断上升，使得公交企业入不敷出，而又不能通过提高票价将成本转嫁给消费者，面临巨大亏损的

企业只能将成本内部消化，企业错误地选择了压低员工工资，而这最终导致了罢T停运。在公交改制初始，由于没有详细的管制契约，企业将价格和进入的双重管制误认为是回报率管制，即“监管当局允许企业获得一个基于资本投资的公平同报(正常利润)，而不允许利用垄断势力获得超额利润。在公平回报范围之内，企业可以自由地选择投入水平、产出和价格”。而根据第二章的管制理论我们知道，在同报率管制下，价格制定原则是允许企业收同成本再加上一个投资公平回报。当成本上升时，它为企业提供了一种便利工具保证较高的价格以弥补不可避免的成本上升。因此，回报率管制曾受到企业的欢迎。然而，由于管制者很难清楚企业的成本信息，这对被管制企业来说是一种强烈的激励，夸大自己的资本成本、运营成本和折旧率，并导致被管制企业的过度投资，没有成本最小化的激励，也就是所谓的

A．J效应。

这一点从张朝荣大刀阔斧的投入大量豪华公交同定资产得到验证，他认为获得了垄断经营权，而且没有正式书面的票价提高的听证协议，那么公交车的档次和服务提高了，票价提高也是理所当然的事。设想如果事先监管当局和企业将“公交优先、票价听证”等政策详细的以白纸黑字签订下来，那么在价格提升受限的条件下，企业在投入固定资产时必然会考虑成本因素以及居民对票价的承受能力，这样就不至于导致投入过大而亏损。