美国排污权交易机制的得失及其镜鉴_魏圣香

第１３卷第６期中国地质大学学报（社会科学版）Ｖｏｌ．１３Ｎｏ．６２０１３年１１月Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｃｈｉｎａ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　ｏｆ　Ｇｅｏｓｃｉｅｎｃｅｓ（Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅｓ　Ｅｄｉｔｉｏｎ）Ｎｏｖ．２０１３

美国排污权交易机制的得失及其镜鉴

魏圣香，王　慧

摘　要：自《京都议定书》规定碳排放交易机制以来，排污权交易机制成为国际社会和各国应对气候变化的重要手段。美国历来是排污权交易机制的先行者，借助排污权交易机制解决酸雨、湿地保护和气候变化等环境问题。从美国４０多年的排污权交易机制经验来看，排污权交易机制能够以最低的成本实现最高的环境绩效。

不过，排污权交易机制在实施过程中也面临诸多挑战。我国在设计碳排放交易机制时应该以美国为鉴，高度关注排污权的界定、分配、价格设定和监督执行等问题。

关键词：排污权交易；酸雨计划；二氧化硫；碳排放

基金项目：国家社会科学基金重点项目“中国碳排放交易法律制度研究”（１１ＡＦＸ００７）

作者简介：魏圣香，女，法学博士，华东理工大学法学院讲师（上海２００２３７）；王慧，男，法学博士，上海海事大学法学院副教授（上海２０１３０６）

中图分类号：Ｄ９７１．２２６　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７１－０１６９（２０１３）０６－００３４－０６

随着环境法的变革，基于市场机制的措施被各国越来越多地用于应对气候变化，比如排污权交易机制被视为最理想的政策手段。理论上，排污权交易机制相对传统的命令控制型环境规制措施具有诸多优势，不仅具有能以最低社会成本实现环境保护的“静态效率”，而且具有激励社会生产主体进行技术变革的“动态效率”。正是基于排污权交易机制在理论上所具有的比较优势，我国学界近年来积极倡导将排污权交易制度作为应对气候变化的重要手段。不过，从美国排污权交易特别是碳排放交易机制的经验来看，碳排放交易机制并非完美无瑕。我国在构建碳排放交易机制时应当吸取美国碳排放交易实践的经验教训，进而构建符合我国国情的碳排放交易机制。

一、美国排污权交易的历史及其发展

美国排污权交易机制经历了一个缓慢的发展过程，１９７６年开始抵消政策（Ｏｆｆｓｅｔ　Ｐｏｌｉｃｙ），１９７９年开始泡泡政策（Ｂｕｂｂｌｅ　Ｐｏｌｉｃｙ），１９８６年融合抵消政策、泡泡政策和其他措施的排污权交易机制（Ｅｍｉｓｓｉｏｎｓ　Ｔｒａｄｉｎｇ　Ｐｒｏｇｒａｍ）诞生［１］（Ｐ６－１５）。此后，排污权交易机制广泛适用于诸多环境保护领域。总的来说，美国的排污权交易机制大致可以分为三代。

美国第一代排污权交易机制的功能主要在于为传统的命令和控制机制提供更多的灵活性，它们并非完全意义上的市场机制［２］（Ｐ５）。２０世纪７０年代，美国学界发现最佳可得技术（Ｂｅｓｔ　Ａｖａｉｌａｂｌｅ　Ｔｅｃｈ－ｎｏｌｏｇｙ，以下简称ＢＡＴ）给社会带来的成本过于昂贵。比如，大约有１５项研究曾致力于估算不同国家经济部门为了控制不同类型的空气污染物和水污染物而广泛适用传统的法定ＢＡＴ体制所承担的额外经济负担。第一代排污权交易机制正是在这种背景下诞生，美国第一代排污权交易机制主要包括危险泡泡（Ｒｉｓｋ　Ｂｕｂｂｌｅｓ）、“网状”计划（Ｎｅｔ－ｔｉｎｇ）、补偿交易计划（Ｏｆｆｓｅｔ　Ｔｒａｄｉｎｇ　Ｐｒｏｇｒａｍ）、“储蓄”（Ｂａｎｋｉｎｇ）条款和汽油中铅添加剂交易计划（Ｌｅａｄ　Ｔｒａｄｉｎｇ　Ｐｒｏｇｒａｍ）。

与第一代排污权交易市场相比，第二代排污权交易市场更多地体现了市场性。美国第二代排污权交易市场主要包括１９９０年《清洁空气法》所创设的酸雨计划、南加州为了控制ＳＯｘ和Ｎｏｘ所创设的区域清洁空气激励市场（Ｒｅｇｉｏｎａｌ　Ｃｌｅａｎ　Ａｉｒ　Ｉｎ－ｃｅｎｔｉｖｅｓ　Ｍａｒｋｅｔ，以下简称ＲＥＣＬＡＩＭ）以及东北Ｎｏｘ预算交易计划（Ｎｏｒｔｈｅａｓｔ　Ｎｏｘ　ＢｕｄｇｅｔＴｒａｄｉｎｇ　Ｐｒｏｇｒａｍ），其中影响最大和最为成功的交易计划当属１９９０年《清洁空气法》的修正案规定的ＳＯ、ＳＯ２排放许可证交易计划，即通常所谓的酸雨计划。酸雨计划是其他类似项目的先行者，它

DOI:10.16493/ki.42-1627/c.2013.06.004

取得了排污权方面最主要的经验。因此，可以毫不夸张地说，酸雨计划是美国在环境规制领域进行的最伟大的政策实验。

与第一代和第二代排污权交易市场相比，第三代排污权交易市场主要用来解决美国面临的气候变化规制问题。美国虽然在国际舞台上拒绝签署《京都议定书》，但是在气候变化问题上并非无所作为。事实上，美国在国内积极采取措施应对气候变化问题。比如，为了推进企业碳减排进程，新罕布什尔州、新英格兰和纽约州等州创设了碳排放交易市场来激励企业积极削减碳排放。从美国在气候变化领域所实施的排污权交易机制来看，美国的第三代排污权交易机制主要包括区域温室气体削减计划（Ｒｅｇｉｏｎａｌ　Ｇｒｅｅｎｈｏｕｓｅ　Ｇａｓ　Ｉｎｉｔｉａｔｉｖｅ）、加利福尼亚州和西部气候计划（Ｃａｌｉｆｏｒｎｉａ　ａｎｄ　ｔｈｅ　ＷｅｓｔｅｒｎＣｌｉｍａｔｅ　Ｉｎｉｔｉａｔｉｖｅ）、中西部气候变化行动（Ｍｉｄ－ｗｅｓｔｅｒｎ　Ｇｒｅｅｎｈｏｕｓｅ　Ｇａｓ　Ｒｅｄｕｃｔｉｏｎ　Ａｃｃｏｒｄ）和芝加哥气候交易所之类的气候变化自愿性计划。

总的来说，美国最成功的排污权交易制度当属铅添加剂信用交易制度和ＳＯ２排放权交易制度。它们的成功归因于一系列因素。每一制度创设一种统一的、同质的商品（铅添加剂和ＳＯ２排放许可证），它有助于外部交易市场和企业内部交易机制的发展［３］（Ｐ１６－１７）［４］。这两个制度均使用一种完全以排放为依据（汽油中的铅含量或二氧化硫排放量）的绩效测量手段，这使得企业完全可以灵活地选择铅含量或二氧化硫排放的水平及其实现手段。在这两个制度中，排污权交易和其他交易机制由私人自愿来完成，无需政府的审查或批准相应的交易行为就有效。此外，违法的风险由出售者来承担，信用证或许可证的购买者或持有者无需承担违法的风险。在铅去除计划中，如果汽油提炼加工者出售铅信用，但是它未能削减汽油中的减铅含量来完全满足已出售的铅信用证，那么政府可以针对出售者采用强制措施；信用证的持有者仍然可以主张该信用证所代表的权益。与此相似，在ＳＯ２排放权交易机制中，排放许可证的出售者如果未能削减它们的排放量来充分地覆盖已出售的许可证所代表的排放量将会面临强制执行和惩罚；持有许可证的购买者仍然可以主张该许可证上所代表的所有权益。如果将购买风险放到信用证或许可证的购买者或持有者身上将冻结相关的交易。最后，两个制度均要求对现有的排污进行进一步削减，这有助于推动排污权交易机制的发展。

从美国排污权交易的实践来看，以下要素直接影响排污权交易机制的成败：第一，当污染物的区域性特征不够明显时，使用排污权交易机制最为适宜；第二，为了确保排污权交易机制的参加者对该机制抱有信心，排污权许可证必须具有稳定的法律地位，同时排污权交易机制应当保持足够长的时期，比如可以允许储蓄制度来确保灵活性，但是它可能导致之后的污染排放超过年度排污预算额；第三，排污权的初始分配问题一方面应当关注公平，另一方面必须考虑政治可行性，比如按照“祖父原则”进行分配在政治上比较可行，但是这一方法对之前努力减排的企业进行了一定的惩罚；第四，必须对排污进行及时监督，及时跟踪排污者并对违反规定者进行惩罚，不过过高的监督成本会抵消排污权制度本身的好处；第五，排污权市场只有规模较大，且排污者减低污染成本时，排污权市场才能成功，一个成熟的排污权市场通常包括期货公司、经纪公司和拍卖公司等市场主体；第六，成功使用排污权交易市场需要一个制度学习过程，需要不断进行项目试验，可以考虑在现行的规制框架下使用基于信用的交易机制。

二、美国排污权交易的得失

（一）美国排污权交易之得

美国排污权交易制度最为成功的典范当属酸雨计划，它实现了比预期更好的结果。自美国使用排污权交易制度成功解决酸雨问题以来，排污权在美国已从仅被政策制定者所关注的问题变成一个“明星”，几乎每个人都喜欢将其作为解决环境问题的最佳方法［５］。

排污权交易制度之所以备受环境政策制定者的青睐，是因为排污权交易机制作为市场机制通常具备市场机制的诸多优势：第一，设计良好的市场机制实现“战略双赢”，即一方面确保无数的市场主体实现各自的自由选择，另一方面实现社会预期的环境目标。第二，市场机制具有经济效率优势（Ｃｏｓｔ－ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓ）和技术革新（ＴｅｃｈｎｏｌｏｇｉｃａｌＩｎｎｏｖａｔｉｏｎ）优势［６］，前者是指企业能以最低的社会成本实现减排目标，后者是指市场机制推动企业进行技术创新，进而削减污染排放。第三，市场机制减轻政府在命令控制型规制模式下本应承担的信息收集负担。第四，市场机制有时可以为环境项目获得收入，比如环境税制度便是如此。第五，市场

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