公务员聘任制的优势与风险分析

公务员聘任制的优势与风险分析
2013年06月7日
来源：《人民论坛》（2013年第5期）
作者：赵凤敏（中国青年政治学院公共管理系副教授）
关于聘任制公务员，社会上众说纷纭，炒得沸沸扬扬，例如，聘任制公务员是二等公民、实行聘任制就打破了公务员的铁饭碗、官帽被摘、鲶鱼效应等等，说法很多、概念很乱、相差很远。

因此，有必要对聘任制公务员的含义加以重申，使人们正确理解聘任制公务员在我国公务员管理制度中的特殊地位和重要作用，正确认识聘任制公务员实施的优势与风险。

聘任制公务员的含义和特点
聘任制的含义。

聘任制公务员是我国公务员管理制度中的专属概念，《公务员法》第九十五条规定：机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。

我国准备对公务员中部分岗位实施聘任制，最根本的原因是现实行政管理工作的客观需要。

今天的行政管理对岗位的专业性要求很高，特别是一些高精尖技术岗位，对人才的需求非常迫切，是过去管理实践中没有遇到的情况，是一种新型的人事管理制度。

职位聘任的特点。

一是合同管理①。

对聘任制公务员，机关要与其签订聘任合同。

在合同中要对聘用期限、聘用岗位、该岗位要履行的职责，以及所享受的工资待遇、保险待遇、福利待遇等进行明确的规定。

因此，对聘任制公务员的管理除了依据《公务员法》以外，还要依据聘用合同。

二是平等协商。

在签订聘任合同的过程中，机关和应聘人员之间的地位是平等的。

在签订合同之后，他们之间的关系变成隶属关系，但所聘公务员和机关之间仍可以通过沟通交流、共同协商，达成一致意见，工作上的从属性并不否定合同双方法律上的平等性。

三是协议工资。

协议工资只有在聘任制公务员中才可以实行，这一制度正体现了分类管理的原则，根据所在岗位的胜任特征和岗位的重要性，经双方协商，确定聘任制公务员的工资等待遇。

协商的依据主要是职位的特点，同时参照相近行业、类似岗位人员的市场薪酬水平，提出职位参考薪酬水平，最终薪酬由双方协商确定。

聘任制公务员实施的优势
实行聘任制可以满足政府机关对特殊岗位的用人需求。

随着社会环境的变化发展，我国公共管理事务日益复杂，专业性不断增强，传统的公务员大多是通用型人才，知识面较宽，但缺乏适应政府工作特殊岗位的专业技术。

随着科技的不断发展，政府机关需要高级信息技
术、城市规划、金融规划等人才。

机关短时间内又难以培养出来，有的也不可能通过机关自身培养，只能采取引进的办法。

传统的管理制度和薪酬待遇不足以吸引这些专门技术人才，即使来了也留不住，只有面向社会，运用市场的手段加以解决，才能吸引并留住优秀专门技术人才。

协议工资可以激励聘任制公务员。

对聘任制公务员可以采用协议工资制，这是《公务员法》明确规定的，就是为了不受常任制公务员工资制度的束缚，对特殊人才采用特殊待遇，体现尊重知识、尊重人才和双赢原则。

对于专业性较强的岗位，比如高级鉴定师等，在行业中收入很高，如果政府机关需要这些人才，不能只让这些高级专业技术人才做无私奉献，或者通过灰色收入等解决，那是制度设计的缺陷。

而现在制度中，事先就设计出专业性较强岗位人员的工资制度，这符合实事求是的精神。

工资作为物质利益的主要表现形式，也是调动聘任制公务员积极性的主要手段。

实行聘任制可以降低政府机关用人成本。

在政府机关中，对于一些社会通用性较强的辅助性工作，比如书记员等，政府机关可以随时从社会上直接招聘适当人员来完成，没必要经过严格的考试录用和长期培养。

当应聘者年龄和身体不适合从事该岗位时，可以聘用适合的新人来从事该岗位，以保持人与岗位的最佳匹配状态，不会造成人力资源浪费，政府机关也免去了“进一个人就要终身负责”的后顾之忧，从而进一步降低机关用人成本。

聘任制公务员实施的风险分析
聘任制公务员早在《国家公务员暂行条例》中就提出，部分地方政府曾对“政府雇员制”进行过有益的尝试，才形成了今天《公务员法》中职位聘任的框架。

为了更有效地推行，上海、深圳等地正在进行聘任制公务员试点工作，以求进一步摸索经验。

怎样让公务员聘任制真正体现制度设计最初的功能，真正体现它应有的作用，关键在于实施环节做得如何。

如果做得不好，则会存在很大风险，给国家和民众的利益带来损失。

缺少健全的法律法规，实施细则缺位。

要使聘任制得以正常实施，就要尽快建立健全有关公务员聘任制的各项法律法规和实施细则，使聘任制工作更加科学化、规范化和有章可循。

我国公务员法中关于聘任制岗位的规定比较宏观，只是针对原则的提出缺少具体、可操作性的规定。

目前我国公务员管理制度中，很多单项法规还没有出台，更没有法规的实施细则，因此各地在执行的过程中可能因领会不同、情况不同等出现较大的差异，正因为这是一项管理制度的新举措，而其中任何一个细节上的疏漏，都可能在实践中出现不良后果。

缺少正面规范的宣传，民众概念模糊。

目前社会上对公务员聘任制有诸多误解，这说明对聘任制岗位的概念和功能还没有正确的理解，因此有必要进行规范宣传。

例如，新加坡国会最近通过个人信息保护法案，明令禁止商业机构向手机用户发送广告类短信等垃圾信息，违法发送垃圾信息的机构或个人可能面临高达100万新元的罚款，其目的在于保护个人信
息不被盗用或滥用于市场宣传等用途。

新法将于2013年年初生效，2014年年中起正式开始执行。

这一做法也值得我们借鉴。

对专业性较强和辅助性的职位实行聘任制，是对传统人事管理制度的改革，它同传统的常任制公务员的进入渠道、管理方式、招考条件等有许多不同，这是两种并行的制度，具有各自的不同功能，正是因为这些不同功能的实现，才体现出公务员管理制度丰富多彩。

对于聘任制的上述理念，要加大宣传的力度。

首先，系统内公务员特别是相关岗位的人员正确理解后可以积极支持这项工作的开展，不盲目攀比薪酬待遇，不会影响工作的积极性，还会与聘任制公务员密切配合，取得最佳效果；其次，系统外人员正确理解后，了解这是一个开放的系统，也会更加积极地参与，充分展示自己的技术才能，在做出贡献的同时实现个人收益的最大化。

缺少规范管理，细节关注不够。

目前，聘任制在我国仍处于初步的探索阶段，实施速度不宜太快，要一步一个脚印，扎扎实实，不能有半点马虎，每个细节都要仔细对待。

其中有许多环节要认真做好：
一是确定聘任岗位，要按需设岗，要在编制的数额之内，要适应市场经济的要求，从人力资源合理配置的高度，主要依据政府机关的工作任务、技术要求、需求层次等因素，确实属于专业性较强的技术岗位，而机关相关岗位人员又无法胜任的，在此基础上还要明确岗位职责要求，这是选人和考核的前提。

二是严格聘任程序，完整、配套、规范的操作程序，是实现共同目标、维护双方权益、避免歧义纠纷的必要手段。

聘任制公务员招聘也要按照公务员录用的相关程序，本着公平、公正、公开的原则，采用科学的方法选聘优秀人才。

三是出口畅通无阻。

聘任制公务员的亮点之一就是非常任制，按照约定的期限履行各自的职责，享受福利待遇，期限到达按照约定的方式解除合同，形成一种开放式的系统。

缺少必要的监督，存在腐败风险。

相对传统的委任制公务员制度，聘任制存在更多的腐败风险：一是聘任程序不完善，公务员法规定机关可以采取公开招聘和直接选聘方法选拔合适的人选。

如果采用直接选聘的方式，目前还没有相关的程序规定，在操作中可能引发腐败；二是绩效考核办法难以科学制定，对于专业性强公务员的考核，绩效考核办法存在不科学、不公平的可能性会加大；三是管理权力运行难以规范，缺乏规范管理制度的权力运行将会导致腐败滋生。

缺少清晰的岗位胜任特征描述，选择人员与岗位不匹配。

岗位胜任特征是指和岗位职责相关的任职资格要求，是完成岗位职责所需要达到的基本素质要求，也是用来区分岗位合格和不合格的关键特征，它是动机、特质、自我形象、态度或价值观、某领域知识、认知或行为能力的综合表现。

②
岗位胜任特征作为人力资源管理的创新型工具已越来越多地用于企业的人力资源管理特别是人员甄选中，它是运用先进技术来选择与岗位匹配的人选，使之产生高绩效。

聘任制公务员特别是专业性较强的高技术性职位，运用岗位胜任特征工具去操作，效果会更好。

因此，建议政府机关在招聘这类岗位人员时，应聘请专业的人力资源管理专家，运用岗位胜任特征这一管理工具，对其进行专门设计，这将对公务员聘任制试行阶段的工作开展产生良好效果。

注释
①张柏林：《中华人民共和国公务员法教程》，北京：中国人事出版社、党建读物出版社，2005年，第336页。

②杨东：“人力资源经理的岗位胜任特征模型分析”，《人力资源管理》，2010年第11期。