当代政府治理变革中的制度设计与选择

当代政府治理孙柏瑛 变革中的制度设计与选择[摘　要]20世纪的最后20年,世界许多国家的政府组织都经历了重大的变革,这些变革都涉及到政府与公民社会关系、政府与市场关系的根本性、全方位调整,而变革的基本目的是追求政府的善治。

这场波及世界的政府改革运动依托于一系列创新性制度的设计、选择和安排来实现的,这些制度设计反映了当代政府治理变革的基本理念与价值。

从国际的视野对政府治理的制度设计及制度绩效进行分析,有助于我们认识当代政府治理变革的意义和方向,更好地选择政府制度变迁及创新的路径,促成政府善治目标的达成。

[关键词]当代政府;治理变革;制度设计 国际视野中的当代政府治理变革运动自20世纪70、80年代以来,政府治理模式的变革追求善治的政府结构,成为一种引人注目的国际性浪潮和趋势。

在西方国家中,政府组织面对着财政压力、传统官僚体制的低效以及对公众的回应能力降低等一系列内部问题,同时也面对着全球化、知识经济的变革、公众需求的多样化等一系列外部环境的挑战,为了提升国家的竞争能力,适应技术变革要求,稳固政府的合法性,政府及公营部门自身进行了重大的改革,形成了强大的政府治理变革运动。

此次改革运动不仅是西方政府在管理内容、管理形态或管理手段上的小幅度变化,而是在整个社会层面带来的政府职能与角色定位以及政府与公民社会之间关系的根本性变革。

在同一时期,屹立于世界东方的中国,在有中国特色社会主义理论和社会主义市场经济理论的指导下,根据中国的国情,也对整个经济、政治和社会领域进行了全面、深刻的改革。

在20世纪最后的20年间,全社会和人民生活发生了翻天覆地、日新月异的变化。

正如耶金和斯坦尼斯罗评论的那样,正是这场具有伟大意义的改革,“使中国成为全球经济中的主力军。

”纵观东西方一些国家政府治理变革运动的进程,我们可以看到,尽管各国政府的治理实践经验千差万别,政府治理模式的设计与选择也各有千秋,但是,各国政府变革的核心与实质内容却表现出惊人的相似,即都试图要改变战后几十年政府形成的职能活动范围和运行机制,力图在政府与市场之间寻求更为有效地提高公民普遍福利及提升国家生产力、竞争力的制度安排和创新性组织。

正是围绕着这样一个主题,各国政府在治理改革的实践中,不断地探索着新的制度与行为规则,并不断地调整并整合着政府与社会、政府与公民之间的权力、权利与利益结构。

政府治理变革中制度设计的基本理念政府“治理”(G overnance)涵义在现时代的巨大变化以及与传统政府“统治”(G overnment)概念内涵的重大差异,代表着当今政府管理理念发生了根本性的变化,而这些新理念最终体现在政府管理制度与组织创新过程的种种努力之中。

研究者虽然从许多不同角度界定了“治理”的概念内涵和外延,有些理解也并不统一。

但是,在与传统政府统治观念相比较的过程中,研究者都不否认,政府治理模式包含以下的基本理念:第一,社会公共管理的责任由政府组织与非政府组织、公民自组织等共同承担,重构政府与公民社会或民间社会的关系。

传统的政府统治观始终强调,政府组织是行使国家事务管理与社会事务管理的唯一权力中心。

这意味着,政府组织必然依靠其强制力和权威,集中掌握与控制国家、社会事务管理的各种资源,并以国家的名义组织各种公共物品与公共服务的提供和生产。

由此产生的行动逻辑必然是:政府将不断地扩大其在经济、政治、文化和社会领域的管理职能;行政管理权集中,政府各级组织,尤其是上级组织承担了越来越多的决策、管理与服务的责任;而政府组织自身的规模势必不断地扩张,公务员数量迅速增加,财政支出规模日益庞大。

在当代治理主义的精神下,政府组织在整个社会中依然充当着非常重要的角色,特别是在合法地使用暴力、决定重大的公共资源分配方向和维护公民基本权力,实现公平价值等方面,政府仍将发挥着其它组织不可替代的作用。

但是,它不再是实施社会管理功能的唯一权力核心。

这意味着,非政府组织、非盈利组织、社区组织、公民自组织等第三部门和私营机构将与政府一起共同承担管理公共事务、提供公共服务的责任,这些组织的权力也将得到社会和公民的认可。

正如奥斯本和盖布勒在《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》一书中分析的那样,政府实现公共服务的方式将是掌舵,而不是直接划浆,其控制的权力将从集中走向分散。

这一变革内在的行动逻辑是,市民社会和民间组织将成为一种主要的发展潮流,公民的个人责任以及个人对自己决定承担的后果将上升为社会选择过程中的主要法则,多元竞争不断引入公共物品和服务的提供与生产过程中。

而在政府体系中,政府管理职能和权限也不断向地方政府转移,地方治理形成了权力下放,地方自主管理的格局,社会事务的管理则更多地由社区组织承担起来。

第二,重新认识市场在资源配置中的核心地位与作用,重理政府组织与市场组织的关系。

传统的政府统治观念表现了极为明显的“亲政府”价值(Pro2G overnment Values)。

这些价值认为,市场组织形式存在着重大的弊端,如公共物品供给缺乏、垄断、经济波动和收入分配的不平等性及贫富差距扩大与贫困等,而“市场失败”造成的这些缺陷只能依靠政府组织运用行政和规制的方式才能得到弥补或修正。

“亲政府”价值暗含着一个基本的思想,即市场的组织形式是不可靠的,它固有的自发性和市场中个人“趋利避害”的自利倾向,都会让人联想到霍布斯在《利维坦》中描述的那种无序状态。

美国1929年-1933年的经济大衰退无疑是市场缺陷的最有力的注脚。

由“市场失败”得到的推论是,为了避免市场缺陷,市场必须将一部分权能让渡给凌驾在它之上的组织,由这个组织体系对市场实施控制、规划和规制,而能够承担起这一职能的组织只能是国家及权力的执行机构。

当代治理主义观念则体现了“反政府”的价值(An2 ti2G overnment Values),它们认为,市场组织存在着失败,但政府组织同样存在着失败,而且“政府失败”带来的危害比“市场失败”的问题可能更大。

但是,尽管“反政府”价值并不是倡导无政府主义,不是否认政府组织存在的意义,而是强调政府及其活动的有限性,强调在解决资源配置过程中市场作用的优先性。

因此,治理主义主张政府要找到管理市场和社会的合理界限,通过多元化的制度和组织结构安排,在市场能够发挥作用和优势的,并能保证外部效应内在化的地方,应首先由市场组织来完成相关的责任。

这一思想在当代政府治理变革运动中得到了十分明显地体现。

第三,从政府的完全理性假设到有限理性假设,解释政府管理模式改革必然性的行为主义依据。

传统的政府统治观念建立在政府的绝对理性的假设基础上。

在传统的政府统治观念中,政府被认为是具有全知全能、完全理性的实体。

也就是说,既使面对着高度不确定的外部环境和变化多样的需求偏好状况,政府组织也依然能够控制完全的信息,即掌握各种问题的性质,知晓问题发生的原因,明了公民的各种偏好选择,能够作出决策的各种备选方案,预测到所有备选方案实施后可能产生的所有后果,并从中决择出最优的决策方案。

这就等于假定了政府在任何情况下都具有无往而不胜的能力。

这种假定指明的是,政府组织完全能够代表公民的意志和利益来行使社会管理权,权威地分配各种社会资源,由此确立了政府在国家和社会事务管理中作为唯一权力中心的地位。

而治理主义的假设依据是政府组织的有限理性以及政府官员的“经济人”假定。

在当今政府的治理变革过程中,人们对政府(组织及其人员)行为的分析和判断设定在有限理性和“经济人”的假设前提基础上。

这意味着,政府作为一个由人组成的群体,同样面对着人类都必须面对的“理性无知”和“信息悖论”等问题。

换句话说,在不确定的环境中,政府也只能了解和获得某些特定的信息,而对另外一些信息处于无知的状态。

如果要想获取所有全部的信息,那么,必须支付极其高昂的成本。

斯蒂格勒认为,很难有人付得起从一无所知到无所不知这一过程的信息成本。

所以,政府全知的条件并不存在。

另一方面,在公共选择等学派的眼里,无论是政府组织本身,还是在政府机关里工作的政府官员都是理性的经济人,他们行为的基本出发点是要追求自身效用的最大化。

为了获取效用最大化,政府机关往往追求预算的最大化,并不断扩张组织规模和过度供给公共物品。

所以,政府能否不折不扣地代表公共利益是一个疑问,而将所有期望系于唯一的权力中心则是危险的。

正是基于这样的行为假设,当代治理主义才倡导发展多元化的、以公民社会为中心的、分权与参与的管理模式。

政府治理变革中的基本制度设计与选择当代政府治理变革的一套基本理念与价值是依托一系列基本制度的设计与选择来实现的。

政府治理制度的安排反映了当今治理主义价值的基本导向,同时,也将治理的理念具体贯彻在一整套行为规则体系之中,其核心是政府的职能及其限度、政府组织与市场组织的关系、政府组织与公民社会及其自主组织的关系。

第一,从公共物品基本性质分析入手,界定政府在公共物品提供与生产中的基本职能范围,选择公共物品提供与生产的多样化的组织形式。

对公共物品提供多种制度安排以及物品提供与生产的区分,是治理主义下制度创新最为关键的一环。

它突破了所有公共物品都应该由政府提供,甚至直接生产的传统思路,同时,也打破了政府无所不包、无所不能的神话。

通过对公共物品性质的分析,它总体上被划分为纯公共物品和准公共物品,前者包括如国防、法律秩序等。

准公共物品又可以划分为地方公共物品(俱乐部物品)、非排他性但竞争性使用的共有资源准公共物品,如森林、湖泊、灌溉系统等;排他性使用的准公共物品,如有线电视、高速公路、图书馆等。

特别性质分类研究和学者多年经济性研究相结合,使政府获得了管理制度改革的一些最基本的启示:①公共物品全部由政府组织或公营部门提供、生产或管制,并非是唯一或最有效的途径。

由于政府本身存在着垄断性、官僚组织的自利性和面对环境的不确定性与信息的不完全性等约束条件,政府并不能通过“有形的手”将资源的配置达到帕累托最优,往往伴随着公共物品提供不足或提供过度的问题出现。

对此,选择多种组织形式提供公共物品和服务成为一种必然。

②对公共物品性质的上述区分,以及政府提供公共物品时从政府、道义责任的考虑与提供过程中对技术和成本问题考虑的区分,为政府界定自身的职能和选择多种制度安排提供了可能性。

一方面,政府出于政治、法律和道义的责任,考虑到市场组织的外部性缺陷,须对保证国计民生和社会持久发展的纯公共物品和准公共物品予以提供,例如法律秩序和基础教育产品等,这体现了政府最基本的作用。

另一方面,政府提供某类公共物品,并不等于生产此类公共物品的责任也必须由政府或公营部门自身来承担。

政府可以借助市场组织和社会组织的优势与能力来生产这些公共物品。

在此过程中,政府更重要的责任实际体现在为保证公众的利益满足,须和生产的组织订立收费标准、服务数量与服务质量的契约,监控这些组织的不合法或侵割公众利益的行为。