_十二五_规划的环境产权政策分析_以电子垃圾收集处置为例

“十二五”规划的环境产权政策分析

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———以电子垃圾收集处置为例时青昊１王沛２

（１上海行政学院，上海２００２３３；２浦东新区环保市容卫生管理局，上海２００１３５）

摘要：“十二五”规划纲要的一大亮点就是要明确界定环境产权，并提出了具体的

政策。本文通过实地调研，以“电子垃圾收集处置”案例来说明：环境问题只是表面现象，

它的背后是利润分配。当前市场利润分配方式很不合理：污染增加利润，环保减少利润；

市场鼓励污染企业，驱逐环保企业。造成这种不合理利润分配方式的原因是市场“外部

化”。产生“外部化”的原因是环境产权缺失，因此要实行环境产权政策。

关键词：电子垃圾；市场外部化；环境产权

*基金项目：本文系国家社会科学基金项目“马克思生态思想论争与《资本论》的生态价值”（08CKS012）的阶段性成果。

收稿日期：2011-11-8

作者简介：时青昊男（1971—）上海行政学院副教授

王沛女（1971—）上海市浦东新区环保市容卫生管理局高级工程师

中图分类号：Ｆ２９９．２文献标识码：Ａ文章编号：1009-3176（2012）02-086-（9）上海行政学院学报The Journal of Shanghai Administration Institute 2012年3月

第13卷第2期Mar .,2012Vol.13,No2环境是天然的公共资源，其产权很难界定清楚，很多环境问题由此产生。“十二五”规划纲要的一大亮点就是要明确界定环境产权，并提出了具体的政策，如“实行生产者责任延伸制度”、“逐步建立碳排放交易市场”、“加快建立生态补偿机制”和“实行污染者付费制度”等。

“十二五”规划的环境产权政策，反映了中国生态文明建设理论和实践的深化。中国生态文明建设经历了一个发展过程，形成了四条路线：一是技术路线，即推广环境友好型技术；二是产业路线，通过环境友好型技术的推广形成产业，改变原有的产业结构，这是以环保为抓手来“调结构”；三是规制路线，环境友好型技术与传统技术相比普遍存在着价格劣势，难以市场化，被称为“市场化障碍”（the barrier of market entry ），因此需要政府的法规政策扶持；四是产权路线，政府“有形的手”在执行环境规制的时候会与市场“无形的手”形成对抗，特别是很多限制性的规制推行困难，而环境产权政策是克服“两只手”互相对抗的有效手段，通过界定环境产权来克服“市场的缺陷”，让企业根据市场规则自觉地保护环境。

自2008年至今，在浦东新区环保市容卫生管理局和浦东新区政协的支持下，笔者以浦东新区为

时青昊，王沛：“十二五”规划的环境产权政策分析

调研基地，结合全国实际，对电子垃圾收集处置状况进行了调查跟踪。本文以上海新金桥环保有限公司为例来说明：解决电子垃圾的出路在于明确环境产权，实行生产者责任延伸制度。

一、电子垃圾收集处置现状

中国对电子垃圾回收处置实行资格许可制度。根据从业资质，中国电子垃圾产业形成了两种队伍：正规军和游击队。

正规军指那些被列入“电子废弃物收集处置名录”的企业，按照法律规定只有正规军才能从事相关的业务。正规军规模大，技术先进，代表了未来的发展方向。

游击队由“摇铃人”、集散中心和拆解户组成，他们没有法律所要求的行业资质，规模小，人数多，技术水平低，污染严重，但在正规军出现之前他们已经存在了多年，目前仍是电子垃圾收集处理产业的主力，电子垃圾主要是由他们来处理。

目前电子垃圾行业的现状是：正规军打不过游击队，大量的电子垃圾落入了游击队手中。

—巧妇难为无米之炊的困境

正规军——

目前上海正规的电子垃圾处置企业有4家。上海新金桥环保有限公司（以下称“新金桥公司”）是上海规模最大的电子垃圾回收处置企业。公司成立于2000年2月，效益一直很好。2005年，为拓展业务，公司开始收集处置电子废弃物。应该说，这是一个理性的选择：

第一，电子废弃物数量庞大。就列入政府管理的五大类家电来说，中国每年电视机的报废量是4080万台，电冰箱年报废量1000万台，洗衣机年报废量1200万台，空调年报废量1100万台，电脑年报废量25000万台。①中国每年产生电子垃圾总量约为800多万吨；美国年产电子垃圾700～800万吨；欧洲年产电子垃圾600～800万吨。全世界的“电子垃圾”每年正以18%的速度增加，年报废总量超过4000万吨。②电子垃圾处理问题已经成为一个世界性难题。

第二，电子废弃物回收处置是效益很高的行业。电子垃圾是一座富饶的“城市矿山”，很多有用的矿物含量的品位要比自然界矿石中的高得多。例如，一吨电脑电路板中平均含有大约0.45kg黄金，270kg塑料，128．7kg铜，1kg铁，58．5kg铅，39．6kg锡，36kg镍，19．8kg锑，还有钯、铂等贵重金属。③仅450克黄金，价值就超过16万元人民币，电子垃圾回收处置是效益很高的行业。

第三，政府很支持，希望减少电子垃圾带来的重金属污染。根据这三条原因，电子废弃物回收处置应该能带来丰厚的投资回报。但现实与设想恰恰相反，新金桥公司电子垃圾这块业务并不赚钱，原因是没有原料来源。在调查中，新金桥公司的总经理说：

“一个星期收集到的电子废弃物，我们的设备一个小时就吃完了。有规模了才能出效益，但现在大型生产线都不敢上。”为了缓解新金桥公司“缺米下锅”的局面，浦东新区政府成立了“电子废弃物推进办”，将政府所属单位的电子垃圾无偿交给新金桥公司处理；在政府和媒体支持下，新金桥公司还开展了进政府、进企业、进社区的“三进”宣传活动，但收集到的电子垃圾与新金桥公司的处理能力仍相差甚远。国内其它正规电子垃圾处置企业也是这样，都面临巧妇难为无米之炊的困境。

—自发形成的产业队伍

游击队——

在城市的大街小巷，活动着这样一群“摇铃人”。城市中的电子垃圾大部分流入这些“摇铃人”手中。

在城市的边缘，某个不起眼的角落，会形成这样的电子垃圾集散中心。“摇铃人”会把手中的“货”，送到这些集散中心。集散中心对货物分类整理，将大宗货物送到拆解作坊。据环保部门2008年的调查，“上海有博山路商品调剂交易市场等至少6处电子废弃物集散和非法拆解的市场”④。

在城市的郊区或更偏远的乡村，潜伏着电子垃圾拆解作坊，设备非常简陋，采用最原始的方式