严格依法行政 建设法治政府

严格依法行政建设法治政府主讲人应松年国家行政学院法学教研部主任依法行政从1993年提出来，在政府工作报告里面，到现在有十年以上了。

关于依法行政介绍以下几个问题，一个是什么叫做依法行政；第二个就是依法行政是在依法治国的环境当中提出来的，所谓依法行政跟依法治国的关系；第三个问题依法行政包含着哪些基本的要求；最后简单介绍关于加强和健全行政监督机制的问题。

第一个问题，依法行政的基本含义。

什么叫做依法行政呢？有一些不同的提法，王钟一同志在国家行政学院给省部长研讨班上讲依法行政的时候，他说各级国家行政机关必须依据法定权限和程序，法定的权限和程序履行法定职责，既不失职，又不越权两方面。

做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，这是这么一段话。

从这段话来看，依法行政大概要说这么几个意思。

第一个，依法行政是行政机关去依法行政，所以依法行政的主体是行政机关。

或者也可以这样说了，就是依法行政是对行政机关提出的要求。

因为这两个方面了，在国家公共行政当中，一方面希望所有的老百姓都能够遵守法律；另外一方面就是行政机关作为一个管理机关，它也要依法行政。

在依法行政内容上来说，主要是指的行政机关要依法行政。

不是指我们要求老百姓怎么样遵守法律，老百姓如果不遵守法律的话，我们怎么管理等等。

那方面的事情是重要，但是我们这里说的是对行政机关的要求。

因为是对行政机关的要求，所以依法行政按照钟一同志的说法，主要内容是治官、治权，治理官员、治理权力。

道理也很简单，因为要把整个社会治理好、管好，首先应该把管理者自己管好，管理者首先要被管理，依法行政说的就是内容，治官、治权，这一点至关重要。

我们了解了治官，依法行政是治官、治权的，我们才能够抓住依法行政的核心所在。

我后面讲到对依法行政的一些基本要求，说的也是对行政机关提出的一些基本要求，不是对老百姓提的要求。

第二，依法行政的行政是公行政，不是私行政。

也就是说是管理公务公众之事，公共方面的事务，公共行政。

不是，比如说我们机关内部都有行政处、行政科，这是内部事务的管理，这是私行政。

这的行政指的是公共行政，是众人之事。

第二个意思还包括，行政狭义的说是行政机关行使行政权力的行政。

但是现在全世界都把行政作为一种广义来了解的公共行政。

公共行政就是只要是属于公共事务方面的事情，都可以叫做公共行政。

既然范围比行政机关行使行政权力行政要广，有好多行政事务，公共行政方面的事务是有社会广义的，社会方面的，社会组织、行业组织这些机构、这些组织、团体机关。

《行政许可法》里面不是有一个，有一些需要为公众服务的、需要特别的技能、特别的信誉的这些人的资格、资质，单发一个资格、资质，这里的东西也是属于许可的范围。

但是《许可法》里后面有一句话，这些资格、资质，获得这些资格、资质的人怎么获得，后面怎么管理，这一套是属于许可的范围。

按《行政许可法》的规定，可以把这一类的事情逐步的移交给社会组织，社会的行业组织、中介组织，移交给社会组织自律，通过自律来解决问题。

将来这些社会组织的形式的这些方面的权力，这就是公共行政，所以说范围比较广。

我们法律里面现象一般的提法，就是行政机关是行使行政权力的，它是法律法规授权的组织。

法律法规授权给它以后，这些社会组织、事业单位也可以行使一些公共权力。

第三个，依法行政的法从本源就是法律。

比如说全国人大、人大常委会制定的法律。

作为本源上来说，最基本的标准就是法律。

如果行政法规跟法律是保持一致的，依法行政的法也包括了行政法规，地方性法规如果跟法律、行政法规保持一致的，地方规章跟法律行政法规、地方性法规保持一致，规章也可以纳入到依法行政的法律的范围上来。

大致上说我们的国家，一般说法律规范是从这么四个层次：法律、行政法规、地方性法规、规章。

如果是规章、地方性法规、行政法规都跟法律保持一致了，也可以说下个位级的法律规范和上个位届的保持了一致，也可以说是依法行政的法。

如果不保持一致，就不能依照它来办。

第四个，强调了一个有权必有责，用权受监督。

这一点咱们大家都有一个共同感了，这几年来大家都感觉到，凡是行使权力的地方都应该有监督，有权力必须有监督，没有监督的权力就是一个危险的权，绝对不受监督的权力，那肯定是要腐败的。

所以说监督的观念已经是我们大家都可以接受的，就是对行政机关是否依法行政必须加强法律监督。

最后一点，依法行政的目的是为了确实保证公民权力。

十五大里面谈到依法治国，后面有一段专门讲依法行政。

依法行政它原来的意思是这样说的，各级政府都要依法行政，确实保障公民权力。

依法行政是为了保障公民权力，这跟我们现在提的执政为民、以人为本等等思想是一致的。

就是依法行政的最后目的是为了保护公民的权力。

我也看到这么一种提法，比如说依法行政既要保障公民权力，又要维护政府威望。

我就觉得提法恐怕有问题，因为政府的威望是哪里来的？政府的威望就是要靠依法行政来，靠保护公民权力来的。

保护了公民的权力，的威望就会很高。

如果不保护公民的权力，甚至是侵犯了公民的权力，硬要保持政府的威望，那就很难了。

现在比如说在行政诉讼当中出现的，有一些政府明明已经做错了事，就不让人家说，不让法院受理行政案件，并且要求法院一定要让打赢官司等等，目的是为了保持自己的威望。

其实这样做更加损害自己的威望。

第二个问题，就是依法治国与依法行政的关系。

因为从依法治国和依法行政的关系来说，应该说依法行政实际上是从依法治国这一个大的环境下提出来的。

十五大报告里面也是先说了一段什么叫做依法治国，后面对不同的国家机关，比如说对行政机关、对司法机关、对权力机关提出了不同的要求，还有对人民群众的要求。

依法行政，可以说是依法治国的一个部分，第一个意思说，依法治国和依法行政的关系，依法行政应该是依法治国重要组成部分。

刚才说依法行政是依法治国的一个部分，依法治国主体是什么呢？是人民群众在党的领导下依靠宪法、法律来治理国家。

它的主体是人民群众，在党的领导下的人民群众，当然人民群众治理国家，它不可能是13亿人都来治理的，它必然要通过国家机关。

首先它要通过就是选择自己的代表组织人民代表大会。

人民代表大会所以我们国家实施的是人民代表大会制度，人民代表大会集中人们的意志通过法定程序，把意志转换为法律。

变成法律以后，然后要法律由其他的国家机关，主要是行政机关来执行，产生了纠纷、矛盾由司法机关来解决，当然更重要的是要全体公民都来遵守法律、执行法律。

所以依法行政是依法治国的一个组成部分，因为它是一个组成部分，因此必然一定要把依法行政做得好，肯定要把整个依法治国的环境到搞好。

比如说看依法行政首先有一套比较完善的法律体系。

这就需要权力机关，全国人大常委会给行政机关提供一套完整的法律规范。

所以在依法治国当中，对权力机关提出的第一个要求，就是要制定一整套的法律规范。

法律规范不仅仅是整整机关在执行，也还有别的。

从我们的国家现在的情况来看，应该说我们一般的提法，我们社会主义的法律体系的框架已经形成。

我们已经有了宪法、民法、刑法，重要的行政法，以及各方面的事情的法律都有了。

但是体系各个部门考虑起来了，我们的立法任务还相当重。

比如说最近全国人大正在加紧制定的《民法典》，《民法典》市场经济，市场经济首先要有一个民法了，所以我们一开始搞市场经济的时候就有一个《民法通则》。

但是《民法通则》用了这么多年了，我们的市场经济有了巨大的发展，法律就跟不上，就需要比较完善的《民法典》，任务看起来还很重。

还有其他的，《刑法》还要不断的修改，比如说《行政法》最近刚刚颁布的《行政许可法》。

还有一个非常重要的法律，就是《行政程序法》还没有制定。

这样来看就是我们的基本框架已经形成了，但是还不够。

还要加紧立法方面的工作，使我们的法律体系能够完善起来。

依法行政如果没有法，它是没依法的。

这是对权力机关来说，行政机关要依法行政，它不但需要一套完善的法律体系，而且它在执行法律的过程当中，它做得怎么样？它的行为是做得非常好，依法行政做得非常好，还是这里有什么问题，那里有什么问题，就需要加强监督。

从行政机关的角度来说，诉讼，比如说行政诉讼这一类的，是对行政机关进行监督的非常重要的力量。

在这儿，司法公正则由十五大提的，十五大对权力机关要求它制定一套完善的法律体系，对司法机关提的就是公正司法。

司法公正对依法行政关系也非常大，行政机关做错了事，老百姓到法院里面告，通过公正的司法指正错误，以后就不会再错了。

反过来，如果做得对的，司法是公正的，就支持，这样使得行政机关的依法行政始终在一个正确的轨道上前进。

如果司法不能公正的对待行政机关的依法行政，行政机关做错了事，也没有机会纠正。

那应该说依法行政就很困难，我们看世界各个国家的经验来看，就是司法对依法行政关系是非常大的。

从中国的实际情况来看，我看当然也有法院办错案子的地方。

但是里面有一个很重要的因素，就是行政机关能不能非常明智、自觉的来对待司法公正、对待行政诉讼。

因为其实行政诉讼是一个非常好的事，如果我行政机关有工作人员做错了事，通过诉讼来纠正，使我的依法行政做得更好，这不是一个非常好事情吗？但是像我刚才说的，一些行政机关为了自己的威信或者是为了别的原因，它经常会阻碍司法公正，所以问题是值得我们深刻的考虑的，司法公正是依法行政非常重要的一个环节。

还应该这么说，除了一套完备的法律体系，有一个公正司法的环境以外，要做好依法行政人民群众的法律意识的水平关系也很大。

因为不仅是依法行政的目的就是保护公民的权力，要做好事，公民本身它是不是遵守法律的，能够依照法律规定办事的，对于依法行政的影响也是相当大。

我觉得我们在方面的体会也是很深刻的，我记得有一次日本人来，我陪他在北京转了一圈。

转了一圈下了车以后，我就问他对北京的观感怎么样？他的观感他说，我对北京的第一个观感是北京人不怕死。

我不知道他说的是什么意思？说北京人不怕死就是他在马路上乱穿，自行车乱骑。

当然北京情况应该还算好的了，不过要仔细去看真的不得了。

那我们规则意识是非常差的，行人是想怎么走就怎么走；开车的虽然有红灯绿灯，有一套交通规则，但是实际上他在相当程度上，他是靠看警察的，警察在不在？我们的口头禅就是，没人管，警察不在。

警察不在，甚至于连红灯都敢闯，我都看过好几次，就是说我们中国人在方面的法律意识很差，我看这是一种环境。

去过国外的人都有体会，在国外走穿马路的时候，肯定一定要走到人行横道那个地方，还要看，前面是绿灯了，才敢走。

凡是前面是红灯的，哪怕是没有车，谁都不走，都站着，等到绿灯才走。

当然不是说没有，极个别才有这种人，一般的情况下大家都遵守规则。

开车的，哪怕是深夜、半夜里面，一个警察都没有，红灯他就绝对不走，没有人也不走，没有车辆、没有人在走，他也不会去走，这是一种规则的意识。

当然我就觉得很奇怪的，比如说我在北京就经常看到，那个人多的地方，那个老外在那儿他前面是红灯了，他跟着红灯也过。