德国小城镇建设模式

International View和谐之城：德国小城镇建设经验与启示万 博 张兴国摘要：中国的小城镇建设既要借鉴发达国家的成功经验，同时也要走中国特色城镇化道路。

文章立足于小城镇建设的具体问题，通过对德国小城镇的建设经验进行归纳，总结出一些规律性的理念与措施，并结合中国国情提出若干适合中国小城镇建设的对策建议。

一、引言随着中国经济社会的快速发展和城市化进程的加快，小城镇得到前所未有的发展，数量从1954年的5400个增加到2008年的19234个，小城镇作为城乡统筹发展的支撑点，在区域经济发展中的“增长极”作用日趋明显。

然而，由于中国小城镇自发地、不规范地急剧发展，其城镇规划建设从政府行政主导、规划设计前瞻、民众广泛参与、市场机制运作、法律政策规范、基础设施保障、生态理念推行、特色产业主导、历史文脉传承、公共服务完善等方面与发达的欧洲小城镇建设存在较大差异。

笔者最近游学欧洲，考察了一些小城镇，本文以德国小城镇为例，试图从其发展经验中寻找出超越国情的规律性思路与措施，为我国小城镇规划建设提供有益的启示。

二、小城镇建设的德国经验借鉴德国位于欧洲中部，面积35.7万平方公里，共16个联邦州，8000万人口，属欧洲人口较稠密国家，但其城镇规模与数量与我国相比有差距，百万人口以上的大城市只有4个，50万人口以上的也不超过10个。

前德国共有13500个小城镇，其中75%的小城镇人口少于5000人，超过10万人的小城镇只有89个。

图1　联邦德国规划体系International View 国际视野89小城镇建设德国小城镇建设的成就有目共睹，其形成机制中的可持续性、科学性、民主性、人文性和法制性令人印象深刻。

在不同历史时期，德国小城镇的发展也曾面临过众多的抉择，但是他们通过宏观、中观、微观、细节等多级层面的协同作用，使得小城镇的建设在一定程度上保持了很高的水平。

（一）宏观把握——确立小城镇可持续发展规划设计管理理念德国的规划体系包含有6个层次（见图1）。

欧洲层面的规划是指相邻国家通过已经存在的国际组织（欧盟，欧洲自由贸易区，欧洲交通部长委员会）在规划上的合作。

此外，也包括有共同规划利益的国家的合作（如阿尔卑斯山国家），这些国家之间相互协调各自的规划。

90年代初欧盟制定了《欧洲空间合作——欧洲2000年》，为了回应欧洲层面的政策，联邦政府颁布了两份国家空间发展文件：《联邦空间发展原则》（the Raumordnung politische Orientierung rahmen）和《面向国家空间发展的联邦行动规划》（Raumordnungspolitische Handlungsrahmen），它们成为联邦及各州相关机构中规划师和政策顾问的通用指南。

联邦政府规划建设部门主要负责制定本州的规划原则和一系列较为具体的建设法规，指导本州的规划与建设；组织审核一系列需要州政府财政支助的建设项目，列表上报联邦政府；在当地的“城市与社区建设联盟”的协助下，对本州各地方政府上报的较大建设项目，进行审查与批准。

凡属于规划、建设技术规范及指标的具体内容由各地“城市和社区建设联盟”负责，同时设立四级管理机构对小城镇项目加以控制。

德国区域发展和城市规划建设体系科学严密，有几个显著的特点：一是规划体制的严密性。

按照现有的《规划法案》的体制框架，明确了国土利用规划、各州的州规划、各专区（直属中央政府的大市）规划和市镇建设规划四个层次，相对应的法定主体都制定了相应的规划管理法律，还包括一些具体细化的程序和形式要求。

二是规划内容的科学性。

德国区域发展和城市建设规划，从人的发展状况、需求变动趋势和产业发展要求出发，统筹兼顾经济、社会、资源和生态等相关制约因素。

这些因素的考虑不是从概念出发，而是严格的实证调查。

三是规划过程的公开性。

他们认为，科学性是建立在公众参与的过程之上的。

规划过程中积极鼓励公民参与、社会讨论。

四是规划执行的严肃性。

既强调依法监督，又强调市民监督；既强调舆论监督，又注重民间组织的监督。

因此，在德国无论是大、中城市，还是小城镇，管理水平都很高。

1980年代末到1990年代初，城镇发展中的环境问题被提升至重要地位。

在联邦政府的大力倡导下，联邦、州和地方层面绝大部分规划和城市发展政策，都明确将环境问题作为关注焦点。

由此，大部分的政策工具和文件都在原则和目标的筛选、制定过程中，实现与环境要素的整合。

此外还制定了《面向可持续发展的国家行动规划》（National Plan of Action for Sustainable Development）。

可持续发展成为地方政府在20世纪最后10年中的重要内容，1992年以来，德国有超过2000个自治市启动了《21世纪议程》的进程，旨在提高公众对于可持续发展的认识。

这些进程中包括了许多地方市民团体、教育机构和慈善组织的参与，引导了许多城市的地方环境行动规划及其实施计划的制定。

高度的环境意识无疑可以归结于这种过程中参与者的积极性。

如今作为规章的制定机构，基础设施发展（例如铁路和高速公路）的重要利益相关人以及基础设施建设公共资金的主要提供者，联邦政府仍然保持着对于可持续发展领导的支配性地位。

图2　联邦空间发展规划体系示意图3　小城镇星罗棋布在全德各地90小城镇建设International View因此，一个深入人心自上而下且自下而上的可持续发展理念，贯彻到操作细节与民众生活的方方面面，其影响力是不言而喻的。

（二）中观控制——建设小城镇全周期生态规划管理运营机制德国的11个大都市圈遍布全国（见图2），小城镇星罗棋布在全德各地（见图3），据2004年统计，德国有82个10万人口以上的行政区，生活着2530万人，占总人口的30%，城市化的过程中，大中小城镇均衡发展，形成一种城乡统筹、分布合理、均衡发展的独特模式。

德国全国人口中，几乎有1／3 的居民生活在10 万以上人口的城市里，大部分人生活在人口为2000人至10 万人的小城镇里。

目前越来越多的中产阶级住在大城市郊外的小城镇。

从位置上看，小城镇一般距大中城市半个小时到1个小时的车程，面积一般为50公顷，人口为3000人左右。

德国这种人口分布特点既得益于中小型城市完善的基础设施，又与德国完善的法制体系密切相关。

方便的交通网络和发达的汽车业令德国人的活动半径大大增加。

德国小城镇的基础设施条件与大都市相比差异很小，医院、学校、购物机会等一应俱全，而且自然环境优美，甚至具有大城市无法比拟的优越性。

因此德国在通过推行政府行政主导、规划设计前瞻、民众广泛参与、市场机制运作、优化投资环境、法律政策规范、基础设施保障、教育人才支撑、生态理念推行、特色产业主导、历史文脉传承、公共服务完善等方面的实践都有很好的经验。

1.规划设计前瞻民众广泛参与德国小城镇的建设十分注重发挥规划的指导和协调作用，其城镇规划不仅强调功能完整、布局合理，而且注重规划的长期性，对于交通、通讯、排污等公共设施建设，政府亦坚持长远性原则，避免重复建设，并留有充分的发展余地，对今后需要重建、扩建的项目也纳人规划的考虑之中。

德国小城镇规划已由政府行为逐渐转向市民参与，由理论性、专业性和集中的权力转为感性的、具体的、自下而上的公众参与，公众可全过程参与小城镇规划，并设有许多官对民和民对官性质的机构，以保障民众能充分参与。

政府在编制城镇规划时，首先广泛采集市民意见，并进行分析、归纳、整理，形成规划草案并公诸于众，搜集市民反馈意见后再修改，最后将修改后的草案报市议会审议，经过公众听证程序才得以批准，公众想了解规划情况，到政府城市规划管理部门都能很方便地进行查询。

2.基础设施保障生态理念推行德国凭借雄厚的经济实力，在城镇规划的指导下，改造小城镇的居住环境，提高居民生活的舒适度，政府十分注重公共基础设施、社会服务设施的建设和各种公益事业的健全完善。

这些建设资金来源主要有三个方面，即税收、贷款和州政府的拨款。

其中，取得的贷款只能用于投资计划中已经列明的项目，而州政府的拨款（德国的政权结构由中央（即联邦）政府、州政府和包括城市、地区和乡镇在内的地方政府三级政府构成。

上级财政部门每年都要按照法律规定，对下级财政部门履行转移支付义务。

州在公共和基础设施方面的专项拨款一般占转移支付总额的30%左右。

）是地方必须按州指定的项目进行使用的，有准确的计划和机制进行执行管理。

因此，德国的城镇尽管显得比较“老”，但其基础设施如道路交通，供热、电力、供水、污水垃圾处理等配套完善，覆盖面广，功能得到较好发挥。

交通覆盖面广，空中运输、高速铁路、高速公路使城镇间的“距离”缩短；城镇内的地铁、有轨电车、公交车、出租车，私家车数量众多，城市公交车线路密、班次多、运行效率高，在一部分主要的公共交通路边站台上，乘客甚至可以了解到自己想乘坐的公共交通还有多久会到站，精确到分钟且适时更新的公交站牌指示为民众的出行提供了方便，运行机制与基础设施的细致入微可见一斑。

德国属于温带大陆性气候，雨量充沛、光照充足，天然森林、草坪形成了基础的生态环境（见图4），且由于历史传统和人文素质，德国国民对生态建设、环境保护的意识较强，而且在经历大工业化时代环境付出沉重代价后，这种意识内化为人们的自觉行动，甚至形成了主政党、主政国家的理念。

德国生态环境建设大体经历了三个发展阶段：二战前，城市生态建设集中在城市绿色空间的营造；二战后至1990年，注重城市空间拓展图4　巴登巴登街景91小城镇建设下的自然环境培育，强调保护生态系统功能的完整性；1990年后注重建设人与自然和谐相处的生态网络。

德国政府每四年颁布一轮生态建设计划，明确橙色土地（工业废弃、转移土地）转型、生态重建计划、土地减少利用计划，实行指令性管制。

德国小城镇建设将环境保护作为重要因素优先考虑，坚决杜绝以牺牲环境为代价来发展经济，在其建设法典中，环境保护制约着建设的全过程，而且政府规定，任何项目的建设都要保证绿地总量的平衡，因此，德国几乎所有小城镇中森林和花园总面积都占该城的1/3以上，环境十分优美。

3.政府行政主导法律政策规范德国在区域发展和城市建设中非常重视强化政府的调控作用，特别注重对城镇规划和生态重建的行政主导干预。

一是法律约束。

德国政府20世纪初先后出台了城市规划法、社会保障法、反垄断法和城市土地利用法等一系列法律法规。

仅在城市建设方面的法律法规就多达100多个，并建立和形成严格规范的规划体制和运作机制。

二是直接进行重大基础设施建设。

统一安排公共设施建设，重点推动满足公民需要的住房、交通和自然环境等重大建设，在基本性和基础性项目上采取政府直接投资。

三是直接提供城市管理和公共服务。

如污水处理、垃圾分类、绿化保洁等。

有些公共事项尽管采取了服务外包，但预算管理、监督调控权等仍然牢牢控制在政府手中。