31从倾斜到平衡_我国城乡规划法治的现在时态与未来期待_蔡科云

总第一二一期 框架以第二章、 第三章、 第四章、 第五章为主干，
分别规范与控制城乡规划的制定、 实施、 修改和 监督检查四个重要领域。 城乡规划的制定方面， 分别列出“全国城 镇体系规划、 省域城镇体系规划 ” 的制定以及 “城市总体规划、 镇总体规划、 乡、 村庄规划 ” 的 编制， 并 明 确 这 五 种 规 划 之“内 容、 期限的确 定， 基础资料的准备， 各级人大常委会的参与， 公众、 专家、 有关部门的参与， 以及城乡规划编 的规定。 制单位的资质与作用” 城乡规划 实 施 方 面， 主 要 有 三 点： 一 是 对 “城市” 的建设和发展， 应当优先安排基础设施 以及公共服务设施的建设， 妥善处理新区开发 与旧区改建的关系， 统筹兼顾进城务工人员生 活和周边农村经济社会发展、 村民生产与生活 的需要； 二是对“镇 ” 的建设和发展， 应当结合 农村经济社会发展和产业结构调整， 优先安排 为周边农村 基础设施和公共服务设施的建设， 村庄 ” 的建设和发展， 应 提供服务； 三是对“乡、 当因地制宜、 节约用地， 发挥村民自治组织的作 用， 引导村民合理进行建设。 城乡规划修改方面， 确立“修改前对规划 、 “省 域 城 镇 体 系 规 实施情 况 必 须 进 行 评 估” 城市总体规划、 镇总体规划的修改权限和程 划、 ” 、 “控制性详细规划以及乡规划、 序 村庄规划 修改的方式与步骤 ” 以及“城市、 县、 镇人民政 府修改近期建设规划的备案要求” 等内容。 城乡规划监督检查方面， 确立政府、 城乡规 划主管部门以及各级人大的监督主体地位， 并 明确了县级以上政府规划主管部门的检查职权 和行为规范、 上级规划主管部门的建议处罚权 以期

二、 城乡规划法的现实运行： 失衡与困境
1． 城乡规划法治的应然
从本文第一部分分析城乡规划的基本制度 和城乡规划法的主体框架来看， 我们不难发现， 现行城乡规划法制内含了立法目的、 权力配置、 执法主体、 执法程序、 执法内容等若干要素， 并 政治等客观因素密切关联， 是分权型、 与经济、 回应型立法。该法对我国的城乡区域规划提出 了新的要求。笔者总结为， 区域规划应该在遵 “城乡统筹、 循 合理布局、 节约土地、 集约发展 和先规划后建设 ” 的原则基础上， 完成以下三
乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工 作。县级以上地方政府城乡规划主管部门负责 本行政区域内的城乡规划管理工作。任何单位 和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有 关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。 城 乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者 控告， 应当及时受理并组织核查、 处理。 （ 2 ） 城乡规划政府主导制度， 即各级政府 应当将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财 政预算。其中， 县级以上地方政府应当根据当 在城市总体规划、 镇总体规划中合理确 地实际， 定城市、 镇的发展规模、 步骤 和 建 设 标 准。 同 县级以上地方政府应当制定乡规划、 村庄规 时， 划的区域。 （ 3 ） 城乡规划联动协调制度， 即制定和实 施城乡规划， 应当改善生态环境， 促进资源、 能 源节约和综合利用， 保护耕地等自然资源和历 史文化遗产， 保持地方特色、 民族特色和传统风 防止污染和其他公害， 并符合区域人口发 貌， 展、 国防建设、 防灾减灾和公共卫生、 公共安全 的需要。城市总体规划、 镇总体规划以及乡规 划和村庄规划的编制， 应当依据国民经济和社 会发展规划， 并与土地利用总体规划相衔接。 （ 4 ） 城乡规划信息披露制度， 即城乡规划 编制机关应当及时公布除法律、 行政法规 组织、 规定不得公开之外的经过依法批准的城乡规 划。任何单位和个人都应当遵守经依法批准并 服从规划管理， 并有权就涉及 公布的城乡规划， 其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向 城乡规划主管部门查询。 （ 5 ） 城乡建设规划许可证制度， 即在城乡 规划区内进行建设活动， 必须在符合《城乡规 划法》 的配套性法规的实质条件和《行政许可 》 、 《城乡规划法》 法 的程序条件的基础上， 通过 城乡规划主管部门的行政许可， 取得其核发的 “一书两证” （即 《建设项目选址意见书 》 、 《建设 》 、 《建设工程规划许可证》 ）。 用地规划许可证 （ 6 ） 城乡规划责任落实制度， 即县级以上 人民政府、 城乡规划主管部门、 城乡规划编制单 位以及规划行政相对人在城乡规划的编制、 审 批、 修改以及贯彻落实过程中， 因违法违规而产 生民事责任、 行政责任和刑事责任。
突 上开始从分立走向并轨。 然而这种跳跃式、 破式的法制发展， 反映的仍然是城乡规划形式 法治与实质法治的纠结。
引
言
改革开放 30 年来我国城市化发展硕果累 ， “ 2011 年城镇化率由 1978 年的 17． 9% 上升 累 2010 年我国城市数量由 1978 年的 到 51． 3% ， 193 个增加到 657 个， 建制镇由 2 173 个增加到 19 410 个。而问题是城镇空间分布和规模结构 规模小、 功能有待提 不尽合理。小城镇数量多、 升。工业化、 城镇化与服务业的发展没有形成 良性循环， 产业积聚带动社会分工深化细化不
服漫延式城镇化， 应当充分重视城乡规划在城镇 “ 。 形态、 规模、 结构、 空间布局上的 龙头作用” 然而， 长期以来我国城乡发展的“规划 ” 往 ， 指令性、 政策性、 随 往被落实为政府的“计划 ” 意性较强。即便近 30 年来我国城乡规划法制 经济结构的急剧变革而“急速 随着社会政治、 ： 制度建设经历了“从无到有” 、 “从单一 进化”
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从倾斜到平衡 ： 我国城乡规划法治的 现在时态与未来期待
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蔡科云， 华中科技大学 法学院， 湖北 武汉 430074 摘要： 我国城乡规划法治的现在时态是农村向城市“倾斜 ” 、 “倾斜 ” 社会向政府 的形式主义法治。 正是基于 我国城乡规划法的现实运行面临的是利益的失衡与执行的困境 。笔者主张城乡规划不仅要遵守法 此， 律的形式约束力， 而且必须具有实质的正当性， 其中的关键就是要消解城市与农村 、 政府与社会、 法的应 。中国城乡规划法治的未来期待是： 保证城乡规划的区域利益中 然性与实证性之间的紧张与冲突关系 、 “平衡” 立， 实现城乡规划的信息公开， 落实城乡规划的权责对等的 的实质主义法治。 关键词： 城乡规划； 法治； 倾斜； 平衡 华中科技大学法学院博士生， 湖北大学政法与公共管理学院讲师， 研究方向为法社会学。 作者简介： 蔡科云， 基金项目： 司法部重点课题 （ 09SFB1002 ） 0104 收稿日期： 2013 7023 （ 2013 ） 03011807 中图分类号： D922． 297 文献标识码： A 文章编号： 1671
②到 ③ 再上 ， “部门规章 ” “行政法规 ” 到配套” 从 ④ 的逐步构建过程。 尤 其 是 2008 升到“法律 ”
， 年 1 月正式实施的《城乡规划法 》 标志着中国 “城市规划” 与“村庄和集镇规划 ” 从法律制度
① ② ③ ④
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、 “华中法律书院” 论文的修改得益于华中科技大学近代法研究所 的相关交流与研讨， 特此致谢。 《城市规划编制审批暂行办法》 《城市规划定额指标暂行规定》 。 指 1980 年原国家建委颁布的 和 《城市规划条例》 ， 《村庄和集镇规划建设管理条例》 。 指 1984 年国务院颁布的 以及 1993 年国务院通过的 《中华人民共和国城市规划法》 。尤其是 2007 年十届全国人大常委会通过的 《中华人民 指 1989 年七届全国人大常委会通过的 。 共和国城乡规划法 》
［1 ］ 要克 够” 。我国进入城镇化发展的关键时期，
一、 城乡规划的文本考察： 制度与框架
1． 城乡规划的基本制度
我国城乡规划法从广义上讲， 是一个“法 ， 《城乡规划法 》 （ 2007 年 ）、 《城市房地 团” 包括 （ 2007 年） 、 《土 地 管 理 法 》 （ 2004 产管 理 法 》 ）、 《土地管理法实施条例 》 （ 1998 年） 、 《城市 年 （ 2002 年） 、 《城市紫线管理办 绿线管理办法 》 （ 2003 年） 、 《城 市 黄 线 管 理 办 法 》 （ 2005 法》 ）、 《城市蓝线管理办法 》 （ 2005 年） 、 《建制镇 年 （ 1995 年） 、 《城市规划编 规划建设管理办法 》 （ 2005 年） 、 《开 发 区 规 划 管 理 办 法 》 制办法 》 （ 1995 年） 。其调整对象异常复杂， 内容亦极具 跳跃性。笔者对其进行归纳分析， 认为我国城 乡规划的法律法规文本主要包含以下六个方面 的制度。 （ 1 ） 城乡规划归口管理制度， 即国务院城
2． 城乡规划法的主体框架
我国城乡规划法从狭义上讲， 则是指 2007 2008 年实施的 《城乡规划法 》 。其主体 年通过，

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个转变， 如下所述。 “分裂式 ” 要从 规 划 走 向“统 筹 式 ” 规 划。 改革开放以来， 为了实现城市化与工业化， 我国 把城市与乡村作为两个发展体系， 并且在“农 业支持工业 ” 的思路下， 城市规划发展颇受关 注， 乡村规划则明显势微， 甚至各级政府和社会 公众在有形无形中对乡村的规划发展进行了 “选择性忽略 ” 。 而新《城乡规划法 》 开宗明义 “城乡统筹规划 ” ， 就强调 倡导和落实“五个统 （ 即统筹城乡发展、 统筹区域发展、 统筹社 筹” 会与经济发展、 统筹人与自然和谐发展、 统筹国 在规划的制定制度上打 内发展与对外开放） ， 破分列式格局， 强调城乡规划全覆盖， 在规划的 互补规划， 通过依靠 执行制度上强调城乡互动、 整体规划力量， 通过政策性倾斜或经济扶持， 促 进落后地区的发展， 使地区发展的差距缩小到 适度范围内， 以实现我国社会整体的可持续发 而这恰恰也是区域协调发展的要旨之所在。 展， “粗放式 ” 要从 规 划 走 向“集 约 式 ” 规 划。 近 30 年我国经济的发展主要依靠的是增加资 金、 人力、 物力等生产要素的投入量来提高产量 或产值， 与此相对应城市的发展规划亦是常常 “摊大饼 ” 、 “千城一面 ” 的现象， 尤其是土 出现 导致耕地急剧减少， 地的开发与利用过于粗放， 反映的正是粗放式规划的积弊。新时期的城乡 “集约型 ” 规划应当贯彻 增长理念， 在城乡规划 的各个环节依据和参照国民经济和社会发展规 划， 并与我国的土地利用总体规划相衔接， 增强 城乡规划的科学性， 渐进地走上“集约式 ” 规划 之路。 “功能性 ” 要从 规 划 走 向“生 态 性 ” 规 划。 在近年来的经济、 社会发展过程中， 区域发展中 “硬实力 ” （ 主要靠经济指标衡量） 等 追求城乡 （主 功能性、 功利性内容较多， 而区域“软实力 ” 要靠资源节约度指标、 环境友好度指标衡量） 等长期性、 持续性发展内容较少。 生态文明是 继人类原始文明、 农业文明、 工业文明之后， 特 别是面对工业文明带来的严重生态环境问题、 应对生态危 机 的 惟 一 正 确 选 择。 城 乡 规 划 从 “功能性” “生态性 ” 规划走向 规划， 是社会发展 的大方向。编 制 并 保 证 正 确 实 施 的 生 态 性 规 划， 是对“城乡一体化、 区域经济一体化、 生态 文明和人的发展 ” 这些宏观命题的回应， 亦是 引领地方政府、 倡导公司企业以及社会民众参 “美丽中国” 与 建设的根本之道。