我国中小学教师编制政策的演进逻辑及思考

我国中小学教师编制政策的演进逻辑及思考作者：徐祎徐赟
来源：《教学与管理(理论版)》2020年第11期
摘要运用公共政策学“间断—平衡”框架透视我国中小学教师编制政策的演进历程，大致可划分为“城乡二元化的平衡期”“城乡二元化到一体化的间断期”“发展与完善的平衡期”三个阶段，遵循“精英取向、效益取向”到“公平取向、向农村倾斜取向”再到“补偿取向、调整取向”的价值逻辑演进。

经济及政治环境的变革是政策变迁的根本动力，政府对中小学教师编制政策的管理是其基础动力，社会发展对教育的需求是其直接动力。

我国中小学教师编制政策的发展符合由量的积累到质的提升的演变规律，政策演进具有中国化的体制特征，未来中小学教师编制政策发展将由数量逻辑转向质量逻辑。

关键词“间断—平衡”框架教师编制教育政策教育公平
中小学教师编制政策的更新换代见证了其向前推进的步伐。

所有政策的设立与终止并不是某一时段因素发生作用的结果，只有将其放置在政策变迁的整体框架中去阐明才有助于全面地认识政策的产生发展[1]。

因此，本研究尝试借助“间断—平衡”框架来探究政策的演变逻辑及动力机制，旨在为今后中小学教师编制政策发展提供学理依据，保障我国教师编制宏观决策的科学性。

一、“间断—平衡”框架下中小学教师编
制政策的演进历程
上世纪70年代，鲍姆加特勒和琼斯创建了“间断—平衡”框架，该框架能对长时段内政策演进历程中的稳定性与突变性同时进行解释，这与中小学教师编制政策的演进规律不谋而合。

[2]为了增强该理论对我国中小学教师编制政策的解释力，基于中国政治制度及体系结构的特殊性对框架进行了中国化修正，下文将围绕修正后的框架对演进历程分进行阶段阐述。

1.政策平衡期：“精英取向、效益取向”下中小学教师编制标准城乡二元化发展（1949—1965、1978—2001、2002—2006年）
（1）城乡二元化编制标准的垄断格局形成（1949—1965、1978—2001年）
1949年新中国成立后，教育事业在政府各项指示下有序开展管理工作，学校编制管理模式初步形成。

1962年4月《关于全国国家举办的各级学校人员编制标准暂行规定（试行草案）》发布，要求地方按照国家统一规定的中师及中小学教职工编制基本标准，按照重点和一般、城市和乡村制定出不同的标准。

1978年我国开始改革开放的新征程，中小学教师编制管理工作也重新步入正轨。

1984年《教育部关于中等师范学校、全日制中小学人员编制标准的意见》（以下简称《1984意见》）发布，这是我国第一部中小学教师编制的正式文件，文件中初中阶段城镇与农村教师编制标准（按班师比计算）相同，小学阶段城镇与农村的标准差距不大，分别为1∶1.7、
1∶1.3。

尽管编制标准处于基本平衡的状态，但显而易见，城乡编制标准从一开始就表现出二元化
倾向。

随后，2001年《国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知》（以下简称《2001意见》）发布，中小学教师编制标准出现新调整：小学、初中、高中三个学段的编制标准（按师生比算）比例分为农村、县镇、城市三个等级，其
中小学各阶段1∶23、1∶21、1∶19;初中各阶段1∶18、1∶16、1∶13.5;高中各阶段
1∶13.5、1∶13、1∶12.5。

相较于《1984意见》，本次改革编制数量进一步压缩，区域划分更加细化，城乡标准设定差距进一步拉大，二元化的政策垄断格局在原有基础上得到进一步的巩固和强化，这是县镇、农村等较薄弱地区的公共政策话语权被占有的典型表现，也是“效益优先”原则下倾向于城市优先发展的必然结果。

（2）农村中小学教师编制数量大幅减少对原政策垄断格局形成挑战，负反馈作用呈现（2002—2006年）
《2001意见》颁布实施后，编制数量的大量缩减所带来的负向作用在农村地区表现得尤为明显，加之“以县为主”财政体制的施行进一步限制了教育经费的供给，农村教师编制标准的核定受到现实约束，教师匮乏且低质的现状使得农村教育发展举步维艰。

一系列实践困境成为城乡二元化标准政策的挑战因素，垄断格局受到一定的抵制。

但政策本身所具备的抵抗力与修复力总是能够通过小范围的调整和补阙来增强自身存在的合理性。

[2]因此，为保持政策发展的稳定性，多个省市均力求增加编制数量来缓解教师编制城乡失衡的紧迫现状。

但由于城乡分治思想的长期存在，城乡中小学教师编制标准二元化政策并未受到较大冲击，呈现相对平稳的发展状态，负反馈作用显现。

2.政策间断期：“教育公平”“向农村倾斜”取向下教师编制标准从城乡二元化走向一体化（2007—2014年）
（1）正反馈作用显现，城乡二元化编制标准的政策图景改变，领导者注意力转向教育公平，新的政策议程启动（2007—2008年）
通常政策问题的界定与公众注意力的关注点有关，公众对于公共事件的关注是有限的，在不同時间会将注意力投放到不同的议题上[2]。

这一时期社会公众对教育的关注开始由“量”向“质”转变，但农村地区教育的薄弱与落后难以达到社会公众的期待与要求，教育的不公平现象引发社会各界广泛的关注与热议。

众多研究学者通过调研指出：农村中小学教师队伍仍然存在编制标准低、结构性矛盾突出、学校班额过大、管理制度不够健全等问题，并提出多项针对性的解决策略。

我国社会各界组织、普通民众、专家和媒体等组成的非官方参与系统通过多种途径开始呼吁教育公平、社会公正，此时局部的政策调整已难以维持原政策的发展态势，正反馈作用发生，城乡二元化编制政策图景改变，全新的政策图景在人们对问题的持续关注中产生[3]。

因决策人员充分意识到教育公平问题的重要性和紧迫性，而正式进入到政府的视野，政策问题被重新界定。

（2）城乡二元化标准政策垄断崩溃，原政策平衡被打破，城乡编制标准一体化政策垄断形成（2009—2014年）
城乡二元化教师编制政策垄断的平衡状态被打破，教师编制政策的新议程在新的政策场域下形成，政策发展迎来新的转机。

2009年《国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知有关问题的通知》强调要加强中小学教职工编制的总量调控与统筹使用，“编制统筹”成为这一时期编制发展的新目标。

随后，2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》首次提出要将教育公平作为国家基本教育政策的重大决策，2012年国务院颁布《关于加强教师队伍建设的意见》强调要逐步实行城乡统一的中小学教职工编制标准，并对农村边远地区实行倾斜政策。

直到2014年11月《中央编办、教育部、财政部关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》的颁布，才意味着在政策层面上城乡教师二元编制标准时代的真正结束。

文件指出：县镇、农村的中小学教职工编制标准与城市标准统一，高中教职工与学生比为1∶12.5、初中为1∶13.5、小学为1∶19。

至此，城乡中小学教师编制标准一体化的政策垄断形成。

3.政策平衡期：“补偿取向、调整取向”下中小学教师编制政策的发展与完善（2015—2018年）
（1）中小学教师编制城乡一体化政策全面实施，教育补偿政策制定启动（2015—2019年）
2014年编制政策颁布后，各地结合本地区的实际情况进行了新一轮的编制改革，许多师资匮乏地區的农村中小学教师数量得到及时补充。

但基于农村地区先天条件的劣势，编制数量增加受到明显限制。

国家开始针对乡村教育的发展提出各种补偿举措，旨在乡村教育能在各项资源分配上获得优先权利。

2015年《乡村教师支持计划（2015—2020年）》正式颁布，制定了统一城乡教师编制标准，提出村小学、教学点编制要按照生师比和班师比相结合的方式核定，并通过编制调剂进一步向农村地区倾斜，保障农村教师的数量需求与结构配置，这也将为乡村教育持续健康发展提供有利条件。

（2）新形势下政策实施面临城乡双边教师编制矛盾，编制政策仍待发展完善（2015—2019年）
自城乡中小学教师编制标准统一以来，有效保障了乡村学校教师的供给需求，但与此同时也表露出与现实不相适应的矛盾。

研究表明：我国中小学教职工编制当下出现数量缺乏、标准的核定无法满足正常需求的问题，这些问题将对教师的及时补充产生削弱力量[4]。

同时，随着我国城镇化进程的持续推进，农村学校规模日益缩小，“空心化”学校在农村普遍存在，结构性缺编严重，而城镇学校的班级规模逐步扩增，教师数量急需增长，总量缺编明显。

中小学教师编制现存的问题成为教育研究者们关注的热点，学者们大多认为应对城市和农村两地实行相异的编制测算标准，根据城市教学与乡村教学的实际需求分别采取师生比配编与
师比配编，该提议旨在对原有政策规定的编制核定标准进行城乡两地相区别的改革。

鉴于此，有学者指出：基于我国目前的实际国情，农村地区分布广泛但人口较为稀疏，如若施行2014年的城乡统一编制标准，就难以保障城市与农村地区教师编制的完全适用，致使制定出的教师编制管理制度与城乡教学实际需求脱节[5]。

因此，教师编制政策或面临一场持续深入的改革。

二、中小学教师编制政策演进的动力机制
我国中小学教师编制政策经过了漫长曲折的发展过程，历经平衡—间断—平衡的时期演变，实现了价值的逻辑变迁。

当然，间断—平衡理论在关注微观的政策环境变化的同时，也关注政策变迁的影响力量[6]。

探究政策演进中的动力机制，将有助于我们对政策的整体发展有更加深入的了解，从而保障今后编制宏观决策的合理性与科学性。

1.根本动力：经济环境及政治环境的变革
城乡中小学教师编制政策的变迁是我国经济环境、政治环境等社会环境综合作用的结果。

我国城乡经济格局的发展变化与中小学教师编制城乡标准的演进基本同步。

十一届三中全会后，国家着力发展经济，人民生活质量得到大幅提升。

但经济发展战略采取以城市为中心、以农村反哺城市以及效率优先、兼顾公平的二元经济社会发展取向，[7]城乡发展差距由此逐步扩大。

而城乡教育的发展是城乡两地分割发展的延伸，这种差距投射到教育层面，主要体现为城乡义务教育经费供给上存在的差距。

基于此，城乡中小学教师编制标准二元化政策形成一段时期的政策垄断格局。

进入新世纪以来，中央的十一个一号文件均强调要统筹城乡发展，建立以工补农、以城带乡的长效机制。

党的十七大报告也多处提及“教育公平”、“社会公平”，这预示着我国教育发展及社会发展正在发生着重大的历史转折。

伴随着城乡二元经济结构的改革，城乡教育经费的投入也逐步走向均衡，而师资配置作为教育持续发展至关重要的资源，自然也受到国家的高度重视。

此后，缩小城乡教师资源配置差距成为缩小城乡教育差距问题的重要措施。

随后，党的十八届三中全会提出要形成城乡社会发展一体化的新格局，会议重点指出要实现公共服务一体化，而中小学教育作为最基本的公共服务，也正逐步形成教育一体化的新趋势。

城乡教育一体化旨在实现城乡教育资源要素间的合理流动与共享，实现城乡教育目标的共生、教育对象的交融、教育资源的互动。

在此背景下，形成城乡中小学教师编制标准统一的新局面[7]。

2.基础动力：政府对中小学教师编制政策的管理
政府主要通过中小学教师编制政策的制定与执行使城乡教师的资源分配符合社会发展的需要，因此政府管理是政策演变历程的基础动力。

政府在一项新的教师编制政策出台和实施过程中扮演着重要的管控者的角色。

以《2001意见》的颁布为例，需先由国务院、中央编办、教育部等官方部门主动提出，再由政府部门与教育行政部门人员对各省区现存编制政策实施状况进行实地调查，并邀请专家进行已有政策的分析及新政策的设计，最后经中共中央、国务院批准而正式发布。

因此，在中国化的制度下政策的利益主体是政府等官方权威系统，政府总通过政策的“立新废旧”来推动政策的发展。

城乡二元化教师编制政策垄断的平衡状态被打破，教师编制政策的新议程在新的政策场域下形成，政策发展迎来新的转机。

2009年《国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知有关问题的通知》强调要加强中小学教职工编制的总量调控与统筹使用，“编制统筹”成为这一时期编制发展的新目标。

随后，2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》首次提出要将教育公平作为国家基本教育政策的重大决策，2012年国务院颁布《关于加强教师队伍建设的意见》强调要逐步实行城乡统一的中小学教职工编制标准，并对农村边远地区实行倾斜政策。

直到2014年11月《中央编办、教育部、财政部关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》的颁布，才意味着在政策层面上城乡教师二元编制标准时代的真正结束。

文件指出：县镇、农村的中小学教职工编制标准与城市标准統一，高中教职工与学生比为1∶12.5、初中为1∶13.5、小学为1∶19。

至此，城乡中小学教师编制标准一体化的政策垄断形成。

3.政策平衡期：“补偿取向、调整取向”下中小学教师编制政策的发展与完善（2015—2018年）
（1）中小学教师编制城乡一体化政策全面实施，教育补偿政策制定启动（2015—2019年）
2014年编制政策颁布后，各地结合本地区的实际情况进行了新一轮的编制改革，许多师资匮乏地区的农村中小学教师数量得到及时补充。

但基于农村地区先天条件的劣势，编制数量增加受到明显限制。

国家开始针对乡村教育的发展提出各种补偿举措，旨在乡村教育能在各项资源分配上获得优先权利。

2015年《乡村教师支持计划（2015—2020年）》正式颁布，制定了统一城乡教师编制标准，提出村小学、教学点编制要按照生师比和班师比相结合的方式核定，并通过编制调剂进一步向农村地区倾斜，保障农村教师的数量需求与结构配置，这也将为乡村教育持续健康发展提供有利条件。

（2）新形势下政策实施面临城乡双边教师编制矛盾，编制政策仍待发展完善（2015—2019年）
自城乡中小学教师编制标准统一以来，有效保障了乡村学校教师的供给需求，但与此同时也表露出与现实不相适应的矛盾。

研究表明：我国中小学教职工编制当下出现数量缺乏、标准的核定无法满足正常需求的问题，这些问题将对教师的及时补充产生削弱力量[4]。

同时，随着我国城镇化进程的持续推进，农村学校规模日益缩小，“空心化”学校在农村普遍存在，结构性缺编严重，而城镇学校的班级规模逐步扩增，教师数量急需增长，总量缺编明显。

中小学教师编制现存的问题成为教育研究者们关注的热点，学者们大多认为应对城市和农村两地实行相异的编制测算标准，根据城市教学与乡村教学的实际需求分别采取师生比配编与师比配编，该提议旨在对原有政策规定的编制核定标准进行城乡两地相区别的改革。

鉴于此，有学者指出：基于我国目前的实际国情，农村地区分布广泛但人口较为稀疏，如若施行2014年的城乡统一编制标准，就难以保障城市与农村地区教师编制的完全适用，致使制定出的教师编制管理制度与城乡教学实际需求脱节[5]。

因此，教师编制政策或面临一场持续深入的改革。

二、中小学教师编制政策演进的动力机制
我国中小学教师编制政策经过了漫长曲折的发展过程，历经平衡—间断—平衡的时期演变，实现了价值的逻辑变迁。

当然，间断—平衡理论在关注微观的政策环境变化的同时，也关注政策变迁的影响力量[6]。

探究政策演进中的动力机制，将有助于我们对政策的整体发展有更加深入的了解，从而保障今后编制宏观决策的合理性与科学性。

1.根本动力：经济环境及政治环境的变革
城乡中小学教师编制政策的变迁是我国经济环境、政治环境等社会环境综合作用的结果。

我国城乡经济格局的发展变化与中小学教师编制城乡标准的演进基本同步。

十一届三中全会后，国家着力发展经济，人民生活质量得到大幅提升。

但经济发展战略采取以城市为中心、以农村反哺城市以及效率优先、兼顾公平的二元经济社会发展取向，[7]城乡发展差距由此逐步扩大。

而城乡教育的发展是城乡两地分割发展的延伸，这种差距投射到教育层面，主要体现为城乡义务教育经费供给上存在的差距。

基于此，城乡中小学教师编制标准二元化政策形成一段时期的政策垄断格局。

进入新世纪以来，中央的十一个一号文件均强调要统筹城乡发展，建立以工补农、以城带乡的长效机制。

党的十七大报告也多处提及“教育公平”、“社会公平”，这预示着我国教育发展及社会发展正在发生着重大的历史转折。

伴随着城乡二元经济结构的改革，城乡教育经费的投入也逐步走向均衡，而师资配置作为教育持续发展至关重要的资源，自然也受到国家的高度重视。

此后，缩小城乡教师资源配置差距成为缩小城乡教育差距问题的重要措施。

随后，党的十
八届三中全会提出要形成城乡社会发展一体化的新格局，会议重点指出要实现公共服务一体化，而中小学教育作为最基本的公共服务，也正逐步形成教育一体化的新趋势。

城乡教育一体化旨在实现城乡教育资源要素间的合理流动与共享，实现城乡教育目标的共生、教育对象的交融、教育资源的互动。

在此背景下，形成城乡中小学教师编制标准统一的新局面[7]。

2.基础动力：政府对中小学教师编制政策的管理
政府主要通过中小学教师编制政策的制定与执行使城乡教师的资源分配符合社会发展的需要，因此政府管理是政策演变历程的基础动力。

政府在一项新的教师编制政策出台和实施过程中扮演着重要的管控者的角色。

以《2001意见》的颁布为例，需先由国务院、中央编办、教育部等官方部门主动提出，再由政府部门与教育行政部门人员对各省区现存编制政策实施状况进行实地调查，并邀请专家进行已有政策的分析及新政策的设计，最后经中共中央、国务院批准而正式发布。

因此，在中国化的制度下政策的利益主体是政府等官方权威系统，政府总通过政策的“立新废旧”来推动政策的发展。