关于探索人大代表履职考核评价机制的思考

关于探索人大代表履职考核评价机制的思考
作者：李瑜波
来源：《公民导刊》 2017年第10期
李瑜波
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人大制度和人大工作。

习近平总书记指出，“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度”。

要更好实行人民民主，保证人民当家做主，就必须增强各级人大代表的履职责任和时代担当。

当前，人大代表履职仍存在缺乏履职考核法律规定，导致代表履职不积极；缺乏履职管理评价机制，导致代表履职无活力；缺乏履职约束退出机制，导致代表履职无绩效等问题，制约着代表履职绩效和作用的发挥。

在新形势下，应从代表法定职责着手，立足于全面提升代表履职绩效，坚持考核评价于法有据，从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，将代表履职情况纳入地方国家权力机关及其派出的代表小组的考核评价。

在实践中，可考虑积极探索构建3+1”的代表履职管理考核模式。

“3”，即从代表执行代表职务法定职责方面由地方国家权力机关对代表职权法定义务方面的评价）、从代表日常履职纪实方面由地方国家权力机关的派出机构及代表组的评价）、从代表密切联系选民为民服务为民办实事等方面选民对代表的依法监督与评价）开展全方位的考核评价。

“1”，即制定对代表不履职的退出评价机制（代表退出的负面清单），完善对人大代表履职的管理评价机制、健全人大代表的退出机制，真正形成法律有规定、管理有约束、群众有监督的三位一体代表履职监督管理体系。

坚持强化法定职责，建立代表履职垮核评价机制
人大代表依法参与管理国家事务是宪法和法律赋予的法定职责，正如习近平总书记指出：“中国有260多万各级人大代表，都要忠实代表人民利益和意志，依法参加行使国家权力”。

纵观目前代表作用发挥还不充分的一个关键因素就是法律上缺乏对代表履职的法定性考核评价规范，导致人大代表对自己的法定职责被虚化弱化”。

代表法规定，人大代表享有执行职务相适应的权利，同时承担相应的义务。

代表法第三条规定了代表享有七项权利。

代表法第四条明确规定了代表应当依法履行的七项义务，如，模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施；按时出席本级人民代表大会会议，认真审议各项议案、报告和其他议题，发表意见，做好会议期间的各项工作；积极参加闭会期间统一组织的视察、专题调研、执法检查等履职活动等。

各级人大及其常委会应按照宪法、代表法要求，坚持于法有据，坚守法治精神，将代表依法履职的法定义务进行细化具化，积极探索对代表履行法定职责与法定义务的考核体系，让人大代表执行代表职务时更加有力有效。

为此，构建对代表法定职责的考核机制，可从代表法规定的七大法定履职要求来设计和细化，即将代表应当履行的法定义务纳入考核。

如，代表在本级人民代表大会会议期间履职情况
的考核，是否参加人民代表大会会议、是否按时参加人民代表大会会议分团会议并参加审议、
在会议期间是否提出代表建议或议案、代表不出席人民代表大会是否履行严格的请假手续等，
细化为具体考核分值。

江西瑞昌市人大出台《瑞昌市人民代表大会代表履职考核暂行办法》，分别就制定目的和
依据，代表参加人代会和闭会期间活动，代表守法自律、代表履职记录等方面作了详细明确、
实用性和可操作性比较强。

代表履职评价采取代表自评和组织评定相结合的方法进行，分优秀、称职、基本称职和不称职四个档次，其中90分以上为优秀，89-70分为称职，69-60分为基本
称职，59分以下为不称职。

该办法明确规定，考核结果将作为代表表彰、奖励、提醒、劝退的
重要依据。

显然，探索对代表履职的考核评价机制，不仅是法治精神的诠释体现，更是新形势下加强
对代表管理约束的必然要求，更是以创新思维将法律规定的具体化实践和对代表管理考核的具
体化措施。

坚持强化日常管理，建立代表履职管理评价机制
宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”、全国人民代表大会和地方各级人民
代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”。

李伯均等人大研究专家认为，选民或选举单位对人大代表进行的监督，应当是人大代表执
行代表职务的情况，代表述职评议的内容，除代表履职的七项法定权力和七项法定义务外，还
应当包括帮助政府改进工作，正确处理好专职与兼职的关系，和发挥模范带头作用等。

随着国家治理体系和治理能力现代化进一步推进，人大制度也应与时俱进，对人大代表履
职的绩效评价和监督机制也应进一步健全和完善。

因此，要在增强代表的法治意识、履职意识、发展意识、责任意识基础上，构建对代表闭会期间日常履职的管理评价机制。

浙江省萧山区人大常委会制订的区人大代表履职考核办法，考核内容主要是代表在人代会
期间和闭会期间两方面的履职情况，即人代会期间是否积极参加各次会议，认真审议发言，有
针对性地向政府工作提出议案、建议；闭会期间是否积极参加各项学习培训，自觉参加各项代
表活动、认真履职，联系选民、反映民意、努力为民办实事好事等。

考核结果分履职好、履职较好、履职一般、履职较差四个等次，对履职较差的代表由区人
大常委会派员谈话戒勉。

各级人大及其常委会应探索对代表闭会期间的履职管理评价机制，细化代表日常履职的硬
性要求，建立代表履职全程纪实评价机制，让代表日常履职有责任、有担当、有参与、有实效。

具体可从两个层面来强化管理与考核。

从各级人大常委会层面加强监督管理，以地方国家
权力机关对代表参加各级人大及其常委会组织开展的专题调研、专项工作视察、执法检查等代
表活动进行细化和考核。

从各级人大常委会的派出机构或各级人大的代表组这个层面，加强对代表参加代表组活动、开展学习培训、专题调研、视察、执法检查等活动进行管理评价。

坚持强化群众监督，建立选民监督评价机制
人大代表依法参与管理国家事务是宪法和法律赋予的法定职责。

代表法第四条规定：代表
应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，
努力为人民服务；第五条规定：代表受原选区选民或者原选举单位的监督，选民或者原选举单
位有权依法罢免自己选出的代表……
这些条款都是对代表履职的具体规范和严格要求，其核心要义就是要求代表必须接受人民
的监督。

因此，各级人大及其常委会应探索建立选民对代表的监督机制。

要进一步建立和健全选民
对代表监督的细化内容和具体程序，真正实现代表由选民选举，向选民负责，进一步提升人大
代表的整体履职效果。

建立代表密切联系选民制度，细化代表联系选民的举措。

如，建立代表联系选民制度、代
表履职公示制度，积极反映选民建议意见，协助选民解决反映的突出问题。

建立代表履职的选民评价制度，要组织代表定期向原选举单位和选民汇报执行代表职务的
情况，听取意见，接受监督。

健全代表为民解决问题的清单制度、代表为民办实事制度，全方位构建选民对代表的评价
体系。

坚持强化硬性约束，建立不称职代表退出机制
代表履职情况关系着人民群众利益与诉求的表达，影响着国家的治理能力、治理体系和治
理效能《中共中央转发中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》明
确提出了探索建立代表的退出机制要求。

纵观各级人大及其常委会工作实践，一些地方人大及其常委会探索了一些代表履职管理评
价机制，但总体偏松偏软，没有涉及对不履职或不称职代表的退出机制的探索实践。

结合新形势下党中央对人大工作、代表工作提出的新任务新要求，各级人大及其常委会应
大胆探索对代表履职的硬性约束机制和退出机制，形成代表依法履职、尽责履职的法定闭环系统，让代表履职状态由以前的软、松、散，真正转变为履职的硬、严、实。

建立代表履职的总体考核评价制度，确保代表履行好宪法和法律赋予的职责，肩负起人民
的重托。

探索省级以下职务官员）代表的双述职一通报制度，即建立职务官员）代表每年向选区述职、向同级党委常委会述职制度（如是任职人大的职务代表建立向同级人大常委会述职制度），并作为组织部门考察任用干部的依据。

建立代表履职考核的激励惩处制度，真正形成代表履职管理结果的运用机制。

如，对代表
综合管理评价，在一届之内，代表履职考核处于本代表组全体代表前几位的，在下一届换届时
作为优秀代表人选继续予以推荐，而代表履职考核处于本代表组全体代表后五位的，在下一届
换届时不予推荐为继任代表人选。

探索不履职或不称职代表的退出机制。

从法律规范和法理要求出发，列出不履职不称职代
表应当退出的负面清单”。

即，当选代表违反社会公德、代表严重违纪违法、代表如果在一届
之内连续两年不参加代表大会的（不管批不批准）、一年之中一次都不参加代表组活动的、一
年之中一次都没有到选区听取选民意见的、一届之中连续两次在人代会上不发言且不提出代表
建议议案的、一届之中一次都没有向选民述职和报告工作的、一届之中从来没有提出一件反映选民诉求的代表建议的。

这八个方面充分体现了代表依法履职应当遵守的法纪底线和基本要求。

选民选举其成为人大代表，但当选后人大代表却没有为选民服务，没有对选民负责。

从法理上来看，这样的代表既不称职也不合格，只要具备其中一条，就应当主动辞去代表职务或由人大常委会劝其辞去代表职务。