关于我国农产品价格调控的政策建议(精)

关于我国农产品价格调控的政策建议
钱克明
农业部市场与经济信息司司长
农产品价格对优化农业生产结构和资源配置，引导消费和调节国民收入分配具有重要作用。

本文对我国农产品价格运行的特点和价格调控的政策效果进行了研究，并结合发达国家农产品价格调控经验，提出了对我国农产品价格进行调控的政策建议。

一、我国农产品价格运行特点
（一）总体水平偏低。

虽然近年来我国大幅加大了对农业生产、农产品价格和农民收入的支持力度，但从成本收益、城乡收入、国际比较来看目前我国农产品价格支持保护水平仍然偏低。

１．与生产成本相比，农产品价格上升慢。

近十多年以来我国农产品生产成本上升较快，农产品价格上升相对缓
慢，导致农产品收益下降，影响了农民增收。

以粮食１、大豆和甘蔗生产为例，２００５—２００７年的平均净收益分别为每亩１５４．２４元、１０８．１８元和３８３．８４元，分别比１９９４—１９９６年低１８．８７％、９．５８％和１９．４７％；棉花２００５—２００７年的平均净收益为每亩３５１．６７元，’比１９９４—１９９６年上升２．４４％。

扣除物价因素后，主要农产品的净收益下降幅度更加明显，粮食、大豆、甘蔗和棉花２００５—２００７年的平均净收益分别比１９９４—１９９６年下降３４．５２％、２７．０３％、３５．００％和１７．３２％。

２．从城乡收入差距看，农产品价格水平偏低。

建国以来很长一段时间内我国农产品价格都被低估，与国外相比尤为如此。

以２００７年为例，当年我国人均ＧＤＰ为２４７８美元，与日本１９６０年水平相近，但我国恩格尔系数为３６．３％，比日本低６．７个百分点，城镇居民人均食品支出节约９２４元，相当于全国城镇居民可获得“补贴”５４８５亿元，如果考虑到物价影响，城镇居民获得的“补贴”更多。

据测算，从２００７年的情况看，如果要通过提高农产品出售收入来拉平城乡居民收入差距，则目前农产品价格应整体提高５．５倍２。

３．与日本和韩国相比，我国农产品价格偏低。

日本和韩国农业生产规模与我国相似，但日本和韩国的食品价格高昂，大部分农产品价格是我国的ｌ一７倍。

以２００７年为例，韩１为小麦、水稻和玉米的简单平均．
１农产品价格应提高的倍数＝［城镇居民人均可支配收入一（农村居民人均纯收入一农村居民人均出售农产品纯收入）】／农村居民人均出售农产品纯收入一１．农村居民人均出售农产品纯收入指农林牧渔业纯收入．
国大米、大豆、奶、猪肉和蛋的价格分别是我国相应产品价格的７．２倍、６．０倍、２．４倍、１．６倍和２倍；日本大米、大豆、奶、猪肉、蛋、糖和小麦的价格分别是我国相应产品价格的５．９倍、３．５倍、２．０倍、１．５倍、１．６倍、２．１倍和１．７倍。

（二）大部分农产品价格波动频繁９为对我国农产品价格波动的幅度和频度进行分析，我们定义农产品月度价格上涨或下降幅度在５％一１０％之间为明显波动，１０％一１５％为显著波动，１５％以上为剧烈波动，过观察波动次数和最大波幅来分析农产品价格波动情况，并以最近１００个月的数据作为分析样本（２０００年１１月一２００９年２月）。

１．除大豆外，粮食价格基本稳定。

２０００年１１月以来，稻谷发生过２次明显波动、１次显著波动、１次剧烈波动，其他各月波幅均不超过５％。

小麦发生过３次明显波动，平均３３个月发生一次；发生１次显著波动；没有发生过剧烈波动。

玉米发生过９次明显波动，平均１１．１个月发生一次；发生１次显著波动。

与其他粮食产品相比，大豆波动较为频繁。

２００１年以来发生过１１次明显波动，平均９．１个月发生一次；发生２次显著波动；发生１次剧烈波动。

２．棉花、油料价格波动频繁。

２００２年７月以来，棉花价格发生过１４次明显波动，平均７．１个月发生一次；发生２次显著波动；发生一次剧烈波动。

近年来，我国油料进口量逐年增加，油料市场对外依赖程度加大，价格波动频繁。

以
油菜籽价格为例，２０００年１１月以来，发生过１５次明显波动，平均６．７个月发生一次；４次显著波动，平均２５个月发生一次，最大波幅为２００７年６月环比上涨１４．６％。

３．畜产品中猪肉和鸡蛋价格波动频繁，牛羊肉价格较为稳定。

由于生猪生产具有周期性波动特点，猪肉价格波动较为频繁。

２０００年１１月以来，猪肉价格发生过１９次明显波动，平均５．３个月发生一次；发生过２次显著波动；发生１次剧烈波动。

鸡蛋价格波动较为频繁，发生过３２次明显波动、５次显著波动、１次剧烈波动。

牛羊肉价格相对稳定。

２０００年１１月以来，牛肉价格发生过１０次明显波动，１次显著波动，没有发生剧烈波动。

羊肉价格发生过１０次明显波动，没有发生过显著波动和剧烈波动。

４．受季节、气候等因素影响，蔬菜、水果价格波动频繁。

总体看，１００个月间蔬菜价格发生过１６次明显波动、１２次显著波动、５０次剧烈波动，平均２个月发生一次剧烈波动。

２０００年１１月一２００９年２月，水果价格发生过２７次明显波动、２０次显著波动、２２次剧烈波动，平均４．６个月发生一次剧烈波动。

５．水产品价格以明显波动为主，波动较为频繁。

２０００年１１月以来，水产品价格发生过２３次明显波动、５次显著波动、２次剧烈波动，平均４．３个月发生一次明显波动。

以鲤鱼为例，２０００年１１月以来鲤鱼价格发生过２９次明显波动，
３次显著波动，２次剧烈波动，平均３．４个月发生一次明显波动。

６．农业支持保护政策对稳定农产品价格起到了积极作用。

统计结果显示，２００４年以来国家实施的最低收购价等支持保护政策对稳定农产品价格作用比较明显。

以稻谷为例，２００４年以前，。

发生了２次明显波动、１次显著波动，２００４年以后除了国家实行稻谷最低收购价格政策的当月上涨２０．１％外，没有发生明显波动和显著波动。

又如棉花，２００５年以前，棉花价格波动相对较大，共发生８次明显波动、１次显著波动和１次剧烈波动；２００５年国家启用滑准税政策后，共发生６次明显波动、１次显著波动，没有发生剧烈波动。

总的看，目前我国农产品价格水平偏低，且大部分农产品价格波动较为频繁。

但是，近年来国家实施支持保护政策对稳定农产品价格起到了非常重要的作用。

从粮食来看，２００４年以来国家对稻谷和小麦实行了最低收购价政策，并出台了一系列扶持粮食生产的政策，促进了粮食价格稳定和农民持续增收。

而蔬菜、水果等鲜活农产品还没有建立稳定价格的长效机制，价格波动较为频繁。

农产品价格一头关乎农民利益，一头关乎消费者利益，价格大涨大落不利于保护消费者和农民的利益。

如果农产品价格急剧上涨，会影响消费者特别是低收入群众的生活；如果农产品价格急剧下跌，就会直接损害广大农民的利益，挫伤农民生产积极性，甚至出
现“倒奶杀牛”、砍伐果树、桑树等现象，不利于农业生产的稳定发展。

因此，要采取综合措施，不断健全农产品价格支持保护制度，完善农产品市场调控体系，健全粮食等主要农产品价格形成机制，理顺比价关系，促进农产品市场稳定、生产稳定。

二、我国农产品价格调控政策效果
为稳定粮食生产、促进农民增收，我国在２００４年开始实行粮食最低收购价政策，在２００６年开始实行农业生产资料增支综合直补等投入补贴。

根据２００４年以来的数据，我们可以利用全球贸易分析模型（ＧＴＡＰ）模拟分析最低收购价和农资综合直补３的政策效果，以及农业生产资料成本变动对农产品价格的影响。

（一）农资综合直补对降低粮食价格有显著作用。

模型模拟结果表明，２００６年农资综合直补使我国稻谷、小麦和玉米价格分别下降了３．２１％、５．６９％和３．３％；２００７年分别下降３．７６％、７．ｏ％和４．０１％；２００８年分别下降１１．９６％、２２．４３％和１２．９１％。

粮食价格下降
对抑制ＣＰＩ上涨起到了重要作用。

２００５．２００８年６月，国际稻谷、小麦和玉米价格４分别上涨１８９％、１２７％和１９９％；而同期我国稻谷、小麦和玉米价格仅上涨１６．９％、１０．３％和４３．４％。

农资综合直补使２００６、２００７３我国各地农资综合直补在发放方式上有一定差异，一些地方没有与购买生产资料直接挂钩，成为一次性转移支付．但在模拟过程中，我们仍按照政策设计的初衷，假设农资综合直补全部用于购买农业生产资料．‘国际货币基金组织统计数据
和２００８年我国ＣＰＩ少上涨了１．１、１．３和４．１个百分点。

同时，农资综合直补对提高粮食产量也起到了显著作用，２００６年农资综合直补使我国稻谷、小麦和玉米产量分别增加了０．２５％、１．４８％和２．３６％；２００７年分别增加了０．３２％、１．７３％和２．１８％；２００８年分别增加了１．８０％、８．６９％和７．０６％。

此外，种粮农民在２００６、２００７和２００８年从农资综合直补中每亩分别受益７．９４元、１７．４２元和４４．６１元。

（二）最低收购价对粮食价格有提升作用．２００４年至２００８年上半年，我国农产品最低收购价均低于市场价，国家公布的最低收购价没有起到托市作用，但对推高市场预期起到了一定作用。

经济计量结果表明，２００４年国家公布的最低收购价使早籼稻、晚籼稻和粳稻价格每吨分别上涨２．２８元、２．７８元和３．５１元；２００５年每吨分别上涨２．７４元、３．６５元和３．４２元；２００６年早籼稻、晚籼稻、粳稻、白小麦和红小麦价格每吨分别上涨３．３８元、４．１１元、４．９９元、１．ｏｏ元和２．２９元；２００７年每吨分别上涨４．０９元、５．３０元、４．７６元、１．８６元和２．９２元；２００８年上半年每吨分别上涨４．３９元、７．５５元、５．１５元、３．０８元和３．７２元。

２００８年下半年，随着国内外农产品价格全面下跌，最低收购价对农产品价格起到了明显托市作用。

模拟结果表明，如果不执行最低收购价，２００８年下半年我国稻谷、小麦和玉米价格将比市场价分别下跌２．３％、４．１％和１０．５％。

最低收购
价使农民每亩分别受益约１５元、２５元和６５元。

最低收购价对提高农民生产积极性起到了重要作用，２００９年农民生产稻谷、小麦和玉米的种植意向分别提高１．１％、４．１％和ｏ．５％。

但是，值得注意的是，最低收购价政策要取得明显效果需要配以有效的贸易调控政策，否则最低收购价的提价作用将被进口产品带来的价格下行压力冲淡。

以小麦为例，在不控制小麦进口的情况下，２００９年我国执行小麦最低收购价需财政支出７０亿元；但在控制小麦进口的情况下，需投入资金有较大幅度减少，约４５亿元。

（三）农业生产资料成本上涨推动价格上涨但农民收益受损．从近年的情况看，农业生产资料成本上涨会推动农产品价格适度上涨，但上涨幅度不足以弥补农民损失。

经济计量结果表明，每亩粮食生产资料成本每上升一元钱农民种粮收益将减少１。

３４元，其中水稻、小麦和玉米每亩收益分别减少１．３６元、１．３９元和１．０元。

据此计算２００６、２００７和２００８年因生产资料成本上涨种粮农民分别损失１９７．８亿元、２３９．５亿元和９２２．４亿元，国家在２００６、２００７和２００８年已分别下发１２５亿元、２７６亿元和７１６亿元农资综合直补。

因此，除２００７年农资综合直补足额外，２００６年和２００８年缺口分别为７２．８亿元和２０６．４亿元。

总的看，从价格调控的角度看，投入补贴（农资综合直补）和最低收购价是作用相反的两种政策工具。

农资综合直
补能有效降低和控制价格上涨，在价格上涨过快时是一种较好的政策工具。

最低粮食收购价对市场价格有很好的支撑作用，能推动价格上涨，在价格低迷时是一种较好的政策工具。

但最低收购价政策要发挥良好效果需与贸易调控政策配套使用。

同时，农资综合直补和最低收购价对提高粮食产量都有促进作用。

此外，农业生产资料成本上涨会推动农产品价格上涨，但价格上涨不足以弥补农民损失。

四、国外农产品价格调控政策
（一）美国
美国农业资源丰富，农业生产早已实现现代化，综合生产能力强，在大多数年份里，美国的农产品市场表现为供过于求。

因此，政府调控的目的侧重在控制生产规模过度扩大和促进国内农产品消费需求增长及鼓励出口，采取的主要措施是实施农地休耕计划、食品券发放计划、学校早餐午餐计划和出口补贴政策等。

同时，对于市场需求萎缩，农产品价格下跌，导致农场主收入减少的问题，政府主要通过实施价格支持政策来予以尽量弥补。

多年来，美国在提供农产品价格支持方面已经形成了一套政策体系，成为稳定农民收入的重要保障，目前还在实施的主要有“贷款差额补贴’’和“反周期补贴＂政策。

１．贷款差额补贴。

贷款差额补贴指为某些农产品设置一个贷款价格，当这些农产品市场销售价格低于贷款价格
时，美国政府将通过贷款发放和回收补贴差价，即贷款差额补贴等于贷款价格减去市场价格。

贷款差额补贴是一种支持性补贴，类似我国农产品的最低收购价，以保证最终农产品价格不低于贷款价格。

与２００２年农业法相比，２００８年新农业法贷款差额补贴新增加了长绒棉和大鹰嘴豆两种产品；调高了小麦、大麦、燕麦、其他油籽、等级羊毛和蜂蜜共六种农产品的贷款价格，适当调低干豌豆和小扁豆的贷款价格，玉米、大豆、陆地棉、稻米、高粱、小鹰嘴豆、无等级羊毛、马海毛等八种农产品的贷款价格保持不变。

２．反周期补贴。

反周期补贴指为某些农产品设置一个目标价格，当这些农产品的实际价格低于目标价格时，美国政府按照标准进行补贴。

反周期补贴等于目标价格与实际价格之差，乘以基期面积，再乘以基期单产。

其中，农产品的实际价格等于农产品的市场价格或贷款价格中较高的一项，加上直接补贴。

其中基期面积和基期单产与直接补贴中的规定相同，均是参照前期年确定的水平。

反周期补贴与目标价格正相关，与实际价格负相关，与当前产量无关。

与２００２年农业法相比，２００８年美国新农业法增加了干豌豆、小扁豆、小鹰嘴豆、大鹰嘴豆四种农产品的目标价格，将这些产品纳入反周期支付的范围。

新农业法还调高了小麦、高粱、大麦、燕麦、大豆和其他油籽共六类产品的目标价格，通过提高补贴标准增加补贴。

（二）欧盟
欧盟实现农业现代化后农产品生产能力显著提高，农产品供过于求的情况也经常出现。

伴随不断出现的农产品市场疲软，价格下跌，农民利益受到严重损害。

为此，保护农民利益，稳定农民收入成为欧盟共同农业政策的核心，其中农产品价格支持政策是一个重要的方面。

欧盟农产品价格支持政策的主要内容是建立了三种价格保护制度。

１．目标价格制度。

欧盟为保护消费者的利益，制定了各种农产品的最高价格。

在这个价格以内，政府不干预市场，农民可以获得较好的收入，这个价格也成为农民希望得到的预期价格。

该价格由欧盟理事会每年审定一次。

２．干预价格制度。

干预价格一般高于成本价，但比目标价格低１０—１５％，这是欧盟农民可以得到的一种最低保证价格。

当农产品供给大于需求，市场价格下跌，低于干预价格，农民利益将受到损害时，欧盟的干预机构便以干预价格入市收购农产品，储藏起来，从而确保农民的收入不低于干预价格的水平。

３．门槛价格制度。

这是欧盟统一确定的进口农产品到岸时的最低价格，由欧盟执委会每年估算一次。

主要通过征收农产品进口差价税（征税额为欧盟的农产品目标价格与国际市场价格间的差额）来实施，以便对欧盟地区实行边境保护，防止出现因大量进口价格低廉的农产品而引起欧盟内部
市场同类产品价格的下跌，对其农民的收入造成损害。

（三）日本
日本是在小规模生产基础上实现农业现代化的，其生产成本高，农业竞争力弱，农民利益更容易受到市场风险的侵害。

为此，日本政府实施了一套较为完整的农业保护政策，其中的农产品价格支持政策涵盖面广，保护力度大，对于促进农民收入增长发挥了重要作用。

日本的农产品价格支持政策包括五个方面：一是大米、烟草的管理价格制度。

政府制定大米、烟草收购价格，指定国营单位组织收购、经营，收购价格采取“生产成本＋收入补偿”的方式制定，在核算农业劳动力
成本时按工业的平均工资水平计算，以缩小工农收入差距。

二是猪肉、蚕茧等农产品的稳定价格制度。

政府确定这些农产品市场价格波动的上、下限价格，当市场价低于下限价格水平时，由国营贸易机构入市收购、储藏；当市场价高于上限价格水平时，国营贸易机构将收购的农产品抛出。

三是甘薯、甘蔗等农产品的最低保证价格制度。

规定贸易商收购这些农产品时不得低于此价格水平。

四是大豆、牛奶等农产品的差价补贴制度。

政府支付未达到规定价格水平的差额部分。

五是蔬菜、鸡蛋的价格安定基金制度。

由政府和农民共同出资设立安定基金，用于补偿这些农产品价格下跌时给生产者带来的损失。

综观世界各国农产品价格支持政策可以看出，虽然实施
这项政策对农产品市场有扭曲作用，各国政府财政成本也很高，且面临世贸谈判要求逐步削减的压力，但主要发达国家仍然没有放弃这一政策的打算，并不断通过这项政策向本国农民提供更加优厚的补贴。

五、政策建议
我国农产品价格调控的总体思路应该是在保持价格基本稳定的基础上，逐步推动其合理上涨，促进农民收入增加，缩小城乡收入差距。

应借鉴国外经验，丰富我国农产品价格调控工具和手段；应根据各地执行情况，完善操作方法；应充分考虑宏观经济形势、产品特性和贸易政策，用好最低收购价和投入补贴（农资综合直补、良种补贴等）等价格调控工具，使政策效果最大化。

（一）进一步丰富我国农产品价格调控工具・美国、欧盟、日本等发达国家的长期实践表明，政府的宏观调控对稳定农产品价格发挥了重要作用。

对于价格周期性波动较明显的产品，可采取储备政策与价格政策相结合的办法，价格低时收购增加储备，价格高时平价向市场抛售，以熨平生产周期变化造成的供给过度波动对消费者与农民的不利影响。

这对我国丰富农产品价格调控手段具有一定的借鉴作用。

一是建立反周期补贴制度。

对市场化程度较高且易受国外农产品冲击较明显的品种比如棉花、大豆，参照美国等国家实施反周期补贴的做法，研究建立符合中国国情的反周期补贴制
度。

二是将农产品价格支持政策法制化。

美国和欧盟农产品价格支持政策实施、调整和改革均以立法的形式存在，制度化保证了农产品价格支持政策的长期有效实施，给农户以确定的政策信号，减少了农户的政策风险。

（二）提高价格调控工具与目标之间的相关性・目前我国农资综合直补等投入补贴存在三个主要问题。

一是“生产补贴”演变成了“收入补贴”。

补贴发放到农户后，有些农民将钱用于个人消费而不是购买化肥、农药等投入品，偏离了政策的初衷。

二是“粮食补贴＂变成了“农田补贴”。

有些地方采取按计税面积和机动地承包面积进行分摊方法，不管农民是否种植粮食，均可以得到粮食补贴。

三是计税面积少于实际种植面积。

由于实际面积核实工作难度很大，许多地方补贴按计税
面积计算，往往小于实际种粮面积。

今后应改进价格调控工具机制，使调控工具能达到预期目标。

（三）兼顾短期目标与长期目’标。

政策设计时要立足当前、着眼长远，正确处理好短期目标与长期目标的关系。

一方面，要稳步提高粮食最低收购价，完善粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合直补等补贴办法，扩大补贴范围，适时启动主要农产品临时收储政策，稳定农产品价格，调动农民生产积极性，为实现长期目标创造条件，赢得主动；另一方面，要加强农业基础设施建设，建立完善政策支持保护体系，强化科技支撑，构建农业综合生产稳定提高的长效
机制，增强农业发展的后劲和整体竞争力。

（四）统筹考虑国内政策与国际贸易政策・一是国内支持政策必须与贸易保护政策结合使用。

最低收购价和收储政策对提升农产品价格有显著作用，但如果相关产品市场开放度高则可能导致政策成本过高。

以玉米、棉花和大豆为例，目前我国玉米进口控制较严，与小麦和水稻类似，如果实施最低收购价政策财政成本可控，因此可考虑将最低收购价政一策覆盖范围扩大到玉米；目前我国棉花进口较多，进口滑准税为５％，与４０％的上限还有很大差距，如果能适当提高滑准税则将使进口大幅减少，实施最低收购价和收储政策的财政成本大幅下降，在此前提下可考虑实施最低收购价和大幅扩大收储规模；对大豆而言，目前进口量大约为国内产量的２．３倍，且进口关税上限仅为３％，调控手段有限，实施最低收购价或收储政策财政成本较大，且会加大加工企业成本，不利于产业健康发展，因此应以增加投入补贴降低成本为重点。

二是国内支持不应超过与ＷＴＯ允许的支持上限。

根据入世承诺，我国农业“特定产品支持＂为８．５％，即某种农产品财政支出总额不应超过该产品总产值的８．５％。

以２００７年为例，当年棉花和玉米的价格支持总额不应超过８５亿元和１９４亿元人民币。

当然，也可考虑采取没有上限限制的“绿箱”政策措施。

（五）进一步完善农产品价格调控操作方法・我国目前
的粮食最低收购价和农资综合直补政策虽然取得了很好的成效，但也存在一些问题，如粮食最低收购价执行预案一般在５月中下旬才公布，公布时间太晚，使得购销企业准备不足和农民售粮过于集中；托市收购库点分布不合理；农资综合直补的规模和范围有限，补贴的参照标准不合理，代耕户得不到补贴等。

因此建议：一是每年年初公布水稻、玉米两个品种的最低收购价格，每年秋季公布下一年小麦最低收购价，提早公布最低收购价，使其发挥对农民粮食生产的引导作用；二是实施最低收购价的收购库点应以方便售粮农民为原则，以乡（镇）为单位设置。

除少数粮食收购量少的偏远乡镇外，每个乡（镇）应不少于一个收购库点，在粮食产量高的乡镇可以设置更多的收购库点，让种粮售粮的农民能就近售粮，缩小各地农民因售粮距离不同而产生的价格差距，使国家的惠农政策惠及到绝大多数的售粮农民。

三是扩大对农资综合直补的范围，提高补贴额度，增强农。