整体性治理思想下的大部制改革研究概况

整体性治理思想下的大部制改革研究概况
一、研究缘起与目的
新公共管理的重点在于公共部门依靠专业化、结构性分化、市场竞争、市场检验来提高政府部门的运作效率，然而专业化分T却已经导致了严重的碎片化以及部门的利己主义，这对于整个政府进行统一管理与提供服务当然是不利的。

整体政府理论的初衷就是消除碎片化，增强政府出台政策的整体性、相关性以及部门间的关联性，使公民可以得到更优质的公共服务。

“西方各国政府改革的重点已从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向‘整体政府’”，整体政府理论产生的理论根源是由新公共管理理论的不适应性导致的。

整体政府白20世纪90年代中后期以来，作为一种新型的政府治理模式在新西兰、加拿大、澳大利亚、英国等为代表的西方国家出现。

1999年布莱尔政府颁布的《现代化政府白皮书》推出“整体政府”改革的十年规划。

这项改革规划在英国为过去保守党严格的、强制的无缝改革带来的执行失败提供了出路，处理各种综合性社会突发事件反应滞后的问题提供了解决方法，为部门本位的狭隘视角提出了新的思路。

近年来我国学者逐渐引入整体政府的改革模式，主要将整体政府理论运用于检视我国的政府改革，认为作为一种对新公共管理反思与批判基础上形成的新型政府改革模式，给我们提供了一种全新的知识结构、理论体系和研究方法。

正如20世纪末新公共管理和“政府再造”所带来的变革一样，整体性治理是新世纪政府改革最鲜明的特征。

而对以完善行政运行机制为目标、以建立大部门体制为特征的我国政府机构改革，如何从整体性治理视角加以分析与导引，无疑具有重要现实意义。

二、研究概况
整体性治理是新公共管理在近年来的一个前沿性课题。

早在上个世纪七十年代，针对凯恩斯主义所带来的西方国家经济滞涨问题，西方国家为扭转政府低效率，摆脱财政危机，开展了一场席卷西方社会的新公共管理运动。

新公共管理运动以奥斯特罗姆、休斯等人为代表，主张把企业管理的方式方法运用于政府管理，打造企业家政府。

但一个显而易见的事实是，在现代社会，政府往往陷于文山会海的官僚结构之中，以至“人们努力去寻找掌蛇的方法，却忘了航行的方向。

”由此，整体性治理理论成为人们研究的一个焦点。

整体性治理理论为大部制改革奠定了坚实的理论基础。

“整体化政府”的出发点是公民的要求和意愿，恪守“以人为本”的准则，宗旨是推进各个机构之间的交流协作，致力于遏制并化解政府在组织结构上和流程上的碎片化趋势。

“整体化政府”推行依赖于高新科技，政府凭借网络技术，以网站为平台，与公民进行沟通，使公民能够广泛地参与到政府治理中来，从而
加强政策的科学性和有效性。

大部门体制简称大部制，它并不是一个新的政府体制形式。

在西方國家，大部制早就存在，国内对大部制的研究也主要源于西方概念的引进并且将其本土化。

大部门体制始发于西方，在发达国家的改革中，政府把那些机构设置相近、政府职能有重叠的部门进行重整和合并，扩大了部门的管理职能和职责范围，以解决机构繁杂带来的相互推矮、职能交叉、协调不力等现象，同时试图降低行政成本、提高行政效率。

西方国家的这种改革是顺应时代的发展和经济全球化的需要，这也为我国大部制的改革提供了有益的借鉴。

在国内，学界对大部门体制的概念有一个厘清的过程。

大部门不仅包括中央层面的部委，也涵盖地方政府的组成部门。

我国学者汪玉凯认为，“大部门体制，或者大部制，就是在政府部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中于一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。

”
沈荣华在界定大部制的时候，也持有基本相同的观点。

在他看来，“大部门体制，简称大部门制，一般是指将职能相同或相近的部门整合为一个大部门，或者使相同相近职能由个部门管理为主。

大部门制主要有两个特征：一个是宽职能，另一个是‘少部门’”。

学者李军鹏认为，所谓大部门体制，就是为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。

大部门体制是一种大职能、宽领域的政府事务综合管理体制，特点可以用两个方面来概括，即“大”和“少”。

前者指部门规模宏大、职能范围广泛;后者指职能部门数量减少。

另外，大部制的特点被概括为“合”和“协”，前者指将资源进行整合，后者指合并之后的部门之间的协调和沟通。

在参照国外大部制概念界说的基础上，根据国内大多学者关于大部制的界定，本论文对大部制的界定如下：大部制是指在政府职能转变的过程中，将职责重叠、职能相似、业务范围交叉的部门进行重新组织和整合，形成新的管理部门，组成较大部门的政府结构模式。

这种体制从积极方面来看，它能够有效理顺部门职责关系，将以前由多个部门管理的事务交由一个部门来处理，减少了协调的时间和成本，避免了政府不同部门之间相互推卸责任的现象，强调部门责任和权力的统一，提高行政效率。

由此可见，大部制改革的本质就是政府机构和职能的统一，大部制的改革是因为政府的机构已经不能适应社会发展对职能的要求，甚至严重制约了政府的行政效率。

因此，大部制改革的主要过程就是在改革政府机构的基础上对政府职能进行重新组合，以提高行政的效率。

西方各国和我国都提出建立“小政府、大社会”，这是要求政府要全面退出社会领域的职能，使市场和社会应有的活力得到很好的释放。

大部制与“小政府”并不矛盾。

“小”指的是政府职能活动的范围变小，避免过度干预，“大”是指政府特定的部门职能变大，解决的是机构重叠和职能交叉的问题。

二者都是主张高效的管理效率、优质的公共服务。

其交汇点在于都是主张提高政府效能、降低行政成本、提供优质的公共服务。

因此，大部制的功能就在于避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率。

从整体性治理与大部制的介绍来看，两者可以说是一对具有相近含义的近义词，事实上，整体性治理理论从国外的传人，使得我国开始重新思索整体性政府的可操作性，再加上传统官僚制弊端显露，不得不开始寻求整体性治理的实践方法，于是，大部制改革开始了。