陕西省人民政府办公厅关于印发陕西省生态功能区划的通知

陕西省人民政府办公厅关于印发陕西省生态功能区划
的通知
文章属性
•【制定机关】陕西省人民政府
•【公布日期】2004.11.17
•【字号】陕政办发[2004]115号
•【施行日期】2004.11.17
•【效力等级】地方规范性文件
•【时效性】现行有效
•【主题分类】机关工作
正文
陕西省人民政府办公厅关于印发陕西省生态功能区划的通知
（陕政办发[2004]115号）
各设区市人民政府，省人民政府各有关工作部门、直属机构：
《陕西省生态功能区划》（以下简称《区划》）已经省政府第13次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真遵照执行。

各级政府和有关部门要按照科学发展观要求，充分认识《区划》在生态保护和保持经济社会全面、协调和可持续发展方面的重要作用，结合各地实际，研究制订切实可行的具体实施意见并认真组织实施。

同时，要将其作为编制国民经济和社会发展规划以及研究和编制行业发展规划、区域生态环境保护与建设规划、确定区域环境容量、制订生态环境评价标准的重要参考依据。

各地和各有关部门要组织有关技术力量，根据《区划》内容，研究当地的主要生态问题及其产生原因，有针对性地提出有效防治措施。

要科学划定和保护区域内具有涵养水源、水土保持、防风固沙、洪水调蓄、维护生物多样性功能的生态系统，并以此合理规划生产力布局和产业调整结构，使区域内的资源开发与生态保护协调发展。

省环境保护行政主管部门要加强对《区划》执行情况的监督检查，确保措施到位，取得实效。

陕西省人民政府办公厅
二00四年十一月十七日
陕西省生态功能区划
第一章生态功能区划意义及指导原则
1.区划编制背景
人类与生态环境是密不可分的。

一方面，生态环境是人类赖以生存和发展的基础，它不仅可为人类提供各种所需的自然资源，而且还可通过对气候等的调节为人类提供适宜的居住环境；另一方面，人类为发展经济的各种生产活动又或多或少地对生态环境带来一些负面影响，而环境的恶化则会阻碍经济的进一步发展。

因此，稳定而适宜的生态环境是人类生存和社会经济发展的保障。

生态服务功能是人类生存与现代文明的基础，由于人类对生态系统的服务功能及其重要性的不了解，导致了生态环境的破坏，从而对生态系统服务功能造成了明显损害，威胁着人类赖以生存的环境。

城市与区域生态环境问题与危机的实质就是其生态系统服务功能的损害与削弱，而阻碍城市与区域的社会经济发展。

陕西省横跨黄土高原、关中平原和秦巴山地，自然条件复杂多样，人类活动历史悠久。

陕北是我国重要的能源生产基地，也是水土流失严重地区，关中则是陕西重要的经济产业带和人类活动密集区，秦岭山地既是我国中部地区重要的水源涵养区和生态屏障，也是东亚地区生物多样性的热点地区，对区域社会经济的发展发挥重要的服务功能。

但因长期以来对区域生态环境的敏感性，生态系统对人类社会提
供的支持服务功能及其空间分布规律的认识不足，在处理和协调生态环境保护和建设与经济发展关系时缺乏科学的依据，致使一些地区生态环境问题依然十分突出，生态服务功能下降，对区域社会经济发展构成严重制约，并对中部周边地区的生态安全产生潜在的影响。

1999年，中央宣布实施西部大开发的战略，并明确提出生态环境保护和建设是西部开发的根本。

2000年11月，国务院颁布了《全国生态环境保护纲要》，明确指出要按生态功能特点进行全面规划，分类指导，分区推进的生态环境保护战略。

2002年中央人口、资源、环境座谈会上，江泽民同志指示：“加快生态环境调查，抓紧制定生态功能区划和生态环境保护规划”。

根据国家环境保护总局、国务院西部地区开发领导小组《关于开展生态功能区划工作的通知》（环发〔2002〕117号）的要求，陕西省环境保护局组织有关专家，在对生态环境现状调查成果及相关工作进一步总结分析的基础上，经过相关领域的科技人员近一年的工作，完成了陕西省生态功能区划的编制任务。

2.生态功能区划目的及其意义
生态功能区划是实施区域生态环境分区管理的基础和前提。

其要点是以正确认识区域生态环境特征，生态问题性质及产生的根源为基础，以保护和改善区域生态环境为目的，依据区域生态系统服务功能的不同，生态敏感性的差异和人类活动影响程度，分别采取不同的对策。

它是研究和编制区域环境保护规划的重要内容。

由于生态环境问题形成原因的复杂性和地方上的差异性，使得不同区域存在的生态环境问题有所不同，其导致的结果也可能存在较大的差别。

这就要求我们在充分认识客观自然条件的基础上，依据区域生态环境主要生态过程、服务功能特点和人类活动规律进行区域的划分和合并，最终确定不同的区域单元，明确其对人类的生态服务功能和生态敏感性大小，有针对性地进行区域生态建设政策的制订和合理地环境整治。

而这些正是生态功能区划的目的。

3．生态功能区划的目标
●明确区域生态系统类型结构、过程及其空间分布特征；
●明确区域生态环境敏感性分布特点及关键地区；
●评价不同生态系统类型生态服务功能及其对区域社会经济发展的作用；
●确定生态功能分区，明确各区的主要生态功能。

4．生态功能区划原则
●可持续发展原则
●发生学原则与主导性原则
●前瞻性原则
●区域相关性原则
●相对一致性原则
●区域共轭性原则
5．陕西省生态功能区划主要内容
根据暂行规程，确定陕西省生态功能区划包括以下内容
（1）生态环境现状评价
（2）生态环境敏感性及其空间分异规律评价
（3）生态系统服务功能重要性评价
（4）生态功能区划方案
（5）各生态功能区概述
第二章生态环境现状评价
陕西省位于中国大陆的中部，东隔黄河与山西省相邻；西与甘肃省和宁夏回族自治区相接；北与内蒙古自治区相连；南与四川省、重庆市、湖北省和河南省接壤。

地理位置为北纬31°42′～39°35′，东经105°29′～110°15′，南北长约870公里，东西宽约510公里，面积20.58万平方公里。

陕西是欧亚大陆桥上连接我国东西南北的枢纽和物流、能流、信息流的重要通道和集散中心，是西部开发中西北地区的桥头堡。

截止2002年，全省设西安、宝鸡、咸阳、铜川、渭南、汉中、延安、榆林、安康、商洛、杨凌等11个省辖市（区），107个县（市、区）。

省会西安是国际历史文化名城，也是西北地区重要的商贸、金融、信息中心和科研、教育、高新技术产业基地。

1.自然环境与社会经济概况
1.1 自然环境特征
1.1.1 地质、地貌
陕西省在大地构造上跨3个大地质构造单元，秦岭以北属中朝准地台，包括鄂尔多斯地台，渭河地堑和小秦岭断块隆起3个二级构造单元；北部地区广泛分布各种沉积岩，蕴藏丰富的煤炭、石油和天然气资源；秦岭褶皱带南部以火成岩、变质岩、沉积岩为主，蕴藏多种多样的矿产资源；扬子准地台在陕西部分称大巴山过渡带。

陕西省地势南北高，中间低。

北部为陕北高原，以黄土高原为主体，海拔900～1500米，占全省总面积的45%；南部为秦巴山地，海拔1500～3000米，约占全省总面积的36%；中间为关中平原，海拔320～650米，属典型的地堑型河谷平原，约占全省总面积的19%。

陕西省地貌类型有平原、台地、丘陵、低山、中山、高山、沙丘沙地等7大类。

按地貌类型和区域差异，从北向南依此划分为陕北风沙高原区、夹有石质孤山的黄土高原、关中盆地区、夹有汉江谷地的秦巴山地区等4
个大地貌区。

陕北风沙高原处于长城沿线及其以北地区，为毛乌素沙地的组成部分，其北部以沙丘沙地草滩地貌为主，中部为流动沙丘和固定沙丘组合地貌，西南部以草滩盆地为主，东部属覆沙黄土梁峁地貌。

陕北黄土高原区北接风沙高原，南连关中盆地，是我国黄土分布的中心区域，也是水土流失最严重的地区。

关中盆地位于陕西省中部，西起宝鸡、陇县，东至韩城—潼关黄河西岸，北以北山为界，南以秦岭北坡大断裂带为界。

其中部是渭河冲积洪积平原，北部为渭北黄土台塬，南部是秦岭北麓黄土台塬和驪山低山丘陵。

秦巴山地区包括秦岭山地、汉中—安康低山丘陵盆地、大巴山地等。

秦岭是我国南北重要的自然分界线，主峰太白山海拔3767米，是我国大陆东半壁的最高峰，其自然垂直带谱在东亚地区具有代表性。

1.1.2 气候、水文
陕西省位于中国大陆中部，南北狭长，跨近8个纬度，因而气候类型多样。

自南向北可划分为3个气候区：秦巴山地北亚热带湿润季风气候区，关中平原和陕北黄土高原暖温带半湿润—半干旱季风气候区，风沙滩地温带半干旱季风气候区。

从总体看，陕西省气候有以下特点：（1）季风性气候显著，受东亚季风环流的影响，冬季蒙古高压和夏季北太平洋副热带高压、印度低压交替出现，南北两种性质不同的气流交替转换，使冬、夏的温度、干湿有明显的差异；（2）气候类型多样，全省自南向北按热量分为亚热带、暖温带和温带三个基本气候带，按水分差异又分为湿润、半湿润、半干旱、干旱四种气候，水热条件的不同组合形成多种多样的气候类型；（3）四季分明，冬冷夏热。

陕西省多年平均降水量分布特点是南多北少，自南向北递减。

汉江谷地以南降水量超过1000毫米，向北至秦岭北坡减少为800毫米，到长城沿线一带只有400毫米，西北部的定边县仅323.6毫米，是全省年降水量最少的地方。

受地形的影响，省内形成三个多雨区和三个少雨区，多雨区出现在米仓山、大巴山、秦岭的中山区、子午岭一带。

少雨区出现在汉江谷地和丹江谷地、关中平原的东部、长城沿
线以北。

全省水资源可划分为长江流域、黄河流域和内流区3大片。

秦巴山地主要属长江流域，面积约占全省的35.4%，主要河流为汉江和嘉陵江，汉江发源于秦岭西段南坡，省内流域面积54783平方公里，主要支流有丹江、褒河、湑水河、牧马河、子午河、任河、岚河、洵河、月河、金钱河等，是南水北调中线工程的水源地。

秦岭以北主要属黄河流域，流域面积占全省的62.6%，黄河在晋陕之间，自北向南纵切黄土高原，在龙门流出峡谷进入平原，至潼关出省，在省内长715公里，其主要支流有渭河、延河、无定河、秃尾河、窟野河、清涧河、皇甫川等。

渭河是黄河的最大支流，贯穿关中平原，长492公里，主要支流有洛河、泾河、灞河、沣河、黑河、石头河等。

内流区分布在长城沿线风沙区，面积仅占全省的2.0%，以湖泊和小河流为主。

陕西省水资源总量为444.99亿立方米，人均水量1230立方米，亩均197立方米，但水资源时空分布不均，黄河流域面积占全省60%以上，耕地面积占80.5%，人口约占72.5%，而地表水资源仅占全省的25%，属资源型缺水区。

秦巴山区水资源丰富，高于全国平均水平，属丰水区。

1.1.3 土壤、生物多样性
陕西省土壤类型多样，计有21个土类，149个土属，400多个土种。

主要土类有娄土、褐土、黑垆土、黄绵土、棕壤、黄棕壤、黄褐土、栗钙土、风沙土、水稻土、潮土、盐碱土等，土壤水平分布的地带性十分明显，自北而南依此为（1）长城沿线风沙土、淡栗钙土带；（2）黄土高原黑垆土带；（3）关中盆地褐土带；（4）秦巴山地黄棕壤、黄褐土带。

陕西省自然条件复杂，植被类型南北差异十分明显。

水平分布自南向北依次为秦巴山地落叶阔叶—常绿阔叶混交林带、渭河谷地和黄土高原南部暖温带落叶阔叶林带、黄土高原北部森林草原带、长城沿线温带草原带。

陕西地处南北过渡，东西交汇地带，植物区系成分复杂，起源古老，据不完全统计，共有种子植物177科，1110属，3900余种，仅秦巴山地就有2377种，属国家级保护的珍稀植物有45
种。

全省自然植被有24个类型，61个群系组，主要类型有常绿阔叶林、常绿—落叶阔叶混交林、落叶阔叶林、针叶林、竹林、草原、灌丛、草甸、盐生植被、沼泽和沼泽性植被等。

人工植被有12个类型，28个群系组。

主要类型有一年一熟旱作，一年两熟或二年三熟农作，水旱一年二熟农作，经济果园等。

由于秦岭是动物地理区东洋界和古北界的分界线，因而野生动物组成较复杂，种类较多。

据调查，全省有脊椎动物727种，占全国的23.7%，其中鱼类139种，两栖爬行类41种，鸟类382种，兽类141种。

有国家级重点保护动物79种，省级保护动物14种。

1.1.4 土地、矿产资源
陕西省总土地面积20.58万平方公里，总的特点是山地多，川原少，山地、丘陵地占全省总面积的75%左右。

在土地资源中，山地占42.76%，主要分布在陕南的汉中、安康、商洛三个地区，关中和陕北分布较少；丘陵地占32.33%，以陕北的榆林和延安两市分布最多，其次是关中和陕南；平地仅占24.91%，主要分布在关中地区，其次是陕南，再次是陕北。

根据2001年统计资料，全省耕地面积468.5万公顷，占全省土地总面积的22.76%；林地面积969.3×104公顷，占47.1%；草地面积320.3万公顷，占
15.56%；未利用土地115.2万公顷，占5.59%。

土地利用的特点是类型多样，以农业用地为主，用地结构区域差异明显，关中耕地比重大，陕南林地比重大，而陕北草地比重大。

陕西是我国矿产资源大省之一，在目前已发现的136种矿产中，有57种探明储量居全国前10位。

其中煤炭储量居全国第三，神府煤田以其储量大，易开采，质量优而在国内市场具有很强的竞争力。

以靖边为中心的大型天然气田，除供应北京、西安、银川外，已成为西气东送的重要组成部分。

1.2 社会经济概况
2001年全省人口为3659万，其中市镇人口2914万，乡村人口745万。

2001年全省国内生产总值1844.27亿元，比1978年增长6.8倍，工业总产值1827.52亿元，农业总产值478.84亿元，第三产业总产值740.69亿元。

固定资本投资850.66亿元，比1978年增长40.8倍。

地方财政收入225.98亿元，城镇居民人均收入5484元，农村人均收入1520元。

全省工业、农业、交通、旅游和高新产业都获得迅速发展，社会经济呈现良好发展势头，人民生活水平有了进一步改善。

工业方面新兴的电子、石化、医药、食品和交通运输设备制造业发展迅速，逐渐成为陕西省工业的支柱行业。

农业生产稳步发展，农村经济增长较快，水果生产和储藏加工业，畜牧产品生产和加工业，农业科技开发业已成为农业发展的新的经济增长点。

经过20余年的建设，全省交通、通讯等基础建设发展迅速，投资环境明显改善，为西部开发奠定了良好基础。

目前，陕西的经济结构正逐步趋于优化，初步形成关中高新技术产业开发带，陕北能源重化工产业开发带，汉江生物、水能、矿产经济开发带等3大区域经济带，使经济逐渐步入布局合理，优势互补，协调发展的新阶段。

1.3 人类活动及其影响
陕西人口空间分布上，关中地区是人口分布的重心，陕北高原人口分布以黄河干流和各支流下游最为密集，陕南地区人口呈点线状集中分布在河谷川道区，而山区人口稀少、密度较低。

在全省107个县（市，区）中，关中平原有32个，渭北黄土塬区有25个，是全省人口分布最集中的地区。

2002年，全省煤炭消费总量3690.46万吨，二氧化硫排放量63.8万吨，烟尘排放量32.8万吨，其中工业耗煤量3492万吨（原料煤1259万吨），排放二氧化硫55.4万吨，烟尘26.3万吨，粉尘27.4万吨。

全省工业废水排放量为3.05亿吨，工业废水排放达标量为2.55亿吨，达标排放率83.6%，比上年提高3.7个百分点。

2.生态环境现状评价
2.1 土壤侵蚀现状评价
陕西省是全国水土流失最严重的省份之一，全省水土流失面积13.8万平方公里，占全省土地总面积的66.8%。

强度以上水土流失面积达4.2万平方公里，从区域分布看，陕北黄土丘陵沟壑区、渭北高原沟壑区水土流失最为严重，有48个县属黄河中游水土流失重点县；其次是陕南低山丘陵区，是长江流域水土流失最严重的区域之一。

陕西黄河流域面积13.30万平方公里，水土流失面积达10.47万平方公里，据1956—1995年40年的统计资料，年平均输沙量7.38亿吨，占黄河三门峡以上年输沙量的一半。

特别是黄土丘陵沟壑区，年侵蚀模数每平方公里10000吨以上，有些地方超过每平方公里30000吨。

黄土高原沟壑区年侵蚀模数在每平方公里500—5000吨之间，因长期侵蚀，大的塬面残存不多，呈现残塬沟壑景观。

陕西长江流域面积8.59万平方公里，水土流失面积占50%，年均向长江输送泥沙0.58亿吨，占长江流域输沙量的12%。

尤以商州市和嘉陵江流域侵蚀最为严重。

（1）黄河流域水土流失及影响秦岭以北属黄河流域，流域面积13.30万平方公里，占全省总土地面积的67.7%，其中水土流失面积10.47万平方公里。

位于长城以南，崂山、黄龙山以北的黄土丘陵沟壑区，面积4.47万平方公里，水土流失最为严重，其中延安以北，侵蚀模数在10000吨/平方公里·年以上，无定河以西的大理河、延河、洛河上游约1.5-2.0万吨/平方公里·年，无定河以东约2-3万吨/平方公里·年，窟野河下游一带则超过3万吨/平方公里·年，侵蚀模数之高，为全国、全世界所罕见。

该区年均产沙6.5亿吨，为本省输入黄河泥沙的主要来源，其中粗泥沙约占一半，是黄河泥沙及粗泥沙的主要来源地。

长城沿线风沙区，面积1.34万平方公里，风蚀严重，由于中部、东部大量沙粒吹入沟谷河道，再被水流及洪水带至大河，侵蚀模数达1500吨/平方公里·年，是黄河粗泥沙的又一重要来源地。

黄土塬沟壑区，面积2.79万平方公里，塬面已被水土流
失蚕食切割，大面积的塬已不多，土壤侵蚀模数为500-5000吨/平方公里·年。

黄土高原尤其陕北丘陵沟壑区水土流失举世瞩目，而坡耕地的水土流失，不仅是造成河流、水库淤积的一个重要原因，更严重的是每年丧失大量肥沃表土，导致土壤退化和农业减产，造成这一区域土地资源破坏和生态环境的不断恶化。

根据中科院水土保持研究所研究，陕北丘陵沟壑区年输沙量的一半来自坡耕地，其中大于15°以上属强度侵蚀的坡耕地面积102.28万公顷，约占总耕地面积的64%，其中大于25°以上陡坡耕地面积已占总耕地面积的25%，多年测验资料表明，均侵蚀模数高达3.5万吨/平方公里·年。

陕北丘陵沟壑区坡耕地上年输沙总量3.3亿吨，若按耕层20厘米计算，相当于6230万吨羊粪，162万吨硫铵的肥效。

土壤养分的大量流失，每年将有10万公顷耕地的耕层土壤被毁，伴随大量泥沙下泄，随之流失大量土壤养分。

严重的水土流失造成土壤条件的全面恶化，是陕北多年农业生产徘徊不前的致命因素。

由于大量泥沙下泄，库渠淤积严重，影响水利事业的发展。

陕西省1970年前兴修库容百万立米以上水库，泥沙淤积已占总库容一半以上，全省平均每年淤积库容约1亿立方米，相当于失去1.6万公顷水地全年灌溉所需毛水量。

水土流失加剧洪水灾害，延河流域1977年7月6日洪水淹没延安城，冲毁水库、淤地坝326座，抽水站237处，冲毁水地1973.3公顷，损失惨重。

（2）秦巴山地土壤侵蚀秦巴山区主要属于长江流域，总面积8.59万平方公里，占全省总土地面积的41.82%。

秦巴山区虽然天然植被较好，但严重的水土流失已造成生态环境的恶化，给这里带来的灾难，在一些方面已大大超过黄土高原。

秦巴山区是全省最大的林区，一向被人们誉为山青水秀的地方，因森林面积的逐渐减少，水土流失面积的增加，使侵蚀不断加剧，商州市侵蚀模数由过去的2650吨/平方公里·年，增加到现在的4869吨/平方公里·年。

嘉陵江流域侵蚀更为严重，根据略阳水文站资料，该站以上侵蚀模数高达7740吨/平方公里·年，已
超过渭北黄土高原的大部分县和陕北部分县。

占长江流域4.1%土地面积的秦巴山区，年均向长江输送泥沙0.58亿吨（不包括推移质），占长江流域输沙量的12%。

由于人口增多，山区、丘陵区农业单产低，不少地方毁林毁草开荒，又造成新的水土流失。

进入80年代，各地开矿、修路等开发项目，破坏地貌、植被，造成新的水土流失现象也日益增多。

公路、铁路建设大多分布在丘陵和山区，且依山傍水，所弃土石大部就地倾入沟道、河流，人为造成新的水土流失量年均也在5000万吨左右，为全省流失总量的6%。

一边治理，一边破坏，一方治理、多方破坏，大大抵消了治理成果。

现状评价结论：
陕西省水土流失问题十分突出，是黄河中游和长江流域水土流失最严重的地区之一。

黄土高原和秦巴山地中低山地区大部分属中—强度水土流失区，其中陕北黄土丘陵沟壑区为极强度—剧烈水土流失区。

尽管水土保持工作取得一定成效，但局部治理与整体恶化的趋势还没有完全改变，水土保持任务还相当艰巨，治理的质量和整体功能有待进一步提高和完善。

2.2 土地沙漠化现状评价
土地沙漠化是指在干旱多风的沙质地表条件下，由于人为强度活动，破坏脆弱生态系统的平衡，造成地表出现以风沙活动为主要标志的土地退化。

陕西省土地沙漠化主要发生在陕北长城沿线，在关中渭河与北洛河交汇处亦有小片风沙化沙地分布。

据《陕西省沙化土地宏观监测报告》，从1994年到1999年，沙漠化区域面积为145.5万公顷，范围由原来的7县扩展到13县（区），流动沙地（丘）面积增加13.6%，反映出总体仍在蔓延的趋势。

特别是黄土丘陵地区沙漠化发生和发展的速度较快，已越过长城10—30公里不等。

从风蚀沙漠化强度分析，自东南向西北依次为，潜在沙漠化带、轻度沙漠化带、中度和强度沙漠化
带。

随着土地沙漠化的扩大，该区域已成为沙尘暴的一个源地，近几年来沙尘暴和浮沙、扬沙天气发生频率不断提高，影响范围涉及到延安、铜川、西安、渭南、太原、临汾、郑州及洛阳等地。

评价结论：
陕西省土地沙漠化主要发生在长城沿线风沙区，总体呈扩张趋势。

特别是在神府榆横地区表现较为明显，土地沙漠化强度自东南向西北逐步增强。

2.3 土壤盐渍化现状评价
土壤盐渍化是由于表土或心土层积累的盐分达到一定临界值形成盐渍土时，对作物造成危害，产量下降甚至无法耕作，土地退化。

陕西省土壤盐渍化的形成主要有4个类型，一是高含盐地层形成的土壤盐渍化过程，主要发生在渭北的大荔县和蒲城县；二是现代盐湖区土壤盐渍化过程，见于长城沿线内流区定靖高原；三是强烈蒸发引起的土壤盐渍化，见于长城沿线东段风沙草滩区；四是由于地下水位升高引起的土壤盐渍化，多发生在三门峡库区和关中、陕北的引水灌溉地区。

根据生态环境现状调查，1999年全省土地盐渍化面积为49.09万公顷，比1994年增加1.54万公顷。

盐渍化土地以榆林市分布最多，为47.65万公顷。

从盐渍化强度看，关中和陕北灌区盐渍化土地以轻度和中度为主，局部属强度。

长城沿线无定河流域土地盐渍化以中—强度为主。

定靖高原以片状盐土为主。

评价结论：
陕西省土地盐渍化总面积呈增加趋势，主要与榆林市近年来滩地开垦有关。

其它地区土地盐渍化面积虽未增加，但潜在盐渍化问题不容忽视，尤以关中灌区较为突出。

2.4 水资源与水环境现状评价。