-公共管理学-第四章 公共管理环境

第二，经济环境。一个地方的经济发展水平、产业结 构、技术能力以及在此基础上形成的经济制度、经济 活动模式、经济组织形式等构成了该地方公共管理活 动的经济环境。在国家的政治色彩日益淡化、国家的 经济职能不断扩张的今天，经济环境既是公共管理活 动的主要影响因素，也是公共管理活动最主要的内容。 从某种意义上来说，当今世界各国公共管理的根本目 的就是通过公共管理活动来影响物质的生产和分配， 从而推动经济的发展和社会财富的增长。
一、公共管理环境对公共管理的决定作用


公共管理环境是公共管理存在和发展的前提 公共管理环境为公共管理活动提供场所、物质、 信息和手段 公共管理环境决定和影响公共管理的性质和公 共组织的体制 公共管理环境决定和影响公共管理的过程和结 果 公共管理环境的改变决定了公共管理的改革和 发展
二、公共管理对公共管理环境的反作用
1、范围广泛

作用于公共管理部门的外部条件和要素，有物 质的，也有精神的；有自然的，也有社会的； 有国内的，也有国际的。从地形地貌、山川河 流，到气候特征、自然资源；从人口素质、民 族关系，到阶级关系、历史传统；从文化教育、 科学技术，到社会、政治、经济制度；从生活 方式、人际关系，到价值观念、道德风尚等， 都能对公共管理活动发生作用，又为公共管理 所改造，因而都属于公共管理环境的范围。

第三，政治环境。公共管理是国家政治生活的 一部分，国家的政治环境对公共管理活动的影 响非常直接。国家的政治制度、政党制度、阶 级状况、法律制度等构成了公共管理活动的政 治条件。一个国家的政党、立法机关、司法机 关、军事机关、社会团体等政治组织的力量结 构和活动都会直接影响到公共管理活动的开展 和成效。可以说，政治环境确定了公共管理的 目的和方向，限制或者提供了公共管理可采用 的手段，规定了公共管理活动中的各种关系。
一公共管理环境对公共管理的决定作用公共管理环境为公共管理活动提供场所物质信息和手段公共管理环境决定和影响公共管理的性质和公共组织的体制公共管理环境的改变决定了公共管理的改革和发展二公共管理对公共管理环境的反作用在自然环境方面公共管理对环境保护的重视程度直接影响环境生态的变动趋势在人口环境方面公共管理改变着人们的生育观念和人口增长模式在经济环境方面公共管理是推动国家经济发展的关键因素在文化环境方面公共管理是推动文化环境演变的基本力量国家权力对于经济发展的反作用可能有三种
政治环境




公共管理作为政治系统的一部分，是政治系统与社会联系 的桥梁。它一方面受到整个政治系统的控制，另一方面也 对政治系统发挥着至关重要的影响。 首先，国家的政治追求需要通过公共管理落到实处，因此， 公共管理的绩效决定着政治系统的目标能否实现。 其次，公共管理的民主化、科学化程度反映了政治生活的 民主化和科学化程度。人们主要通过参与公共管理事务来 参与政治生活，人们对公共管理的认同程度决定着政治系 统的合法性水平，决定了国家的整体政治权威。 第三，公共管理变革通常是政治环境演变的先导。我国的 行政体制改革日益显示出政治体制改革的滞后，于是，党 的十六大再次将政治体制改革提上议事日程。

国家权力对于经济发展的反作用可能有三种：它可以 沿着同一方向起作用，在这种情况下就会发展得比较 快；它可以沿着相反方向起作用，在这种情况下它现 在在每个大民族中经过一定的时期就都要遭到崩溃； 或者是它可以阻碍经济发展沿着某些方向走，而推动 它沿着另一种方向走，这第三种情况归根到底还是归 结为前两种情况中的一种。但是很明显，在第二种和 第三种情况下，政治权力能给经济发展造成巨大的损 害，并能引起大量的人力和物力的浪费。
（2）按影响因素的来源分类

第一，内部环境。内部环境是指在公共管理主 体管辖区域之内的环境因素，是一种内源型环 境。公共管理活动主要是对内的活动，因此内 部环境是公共管理需要考虑的最主要的环境因 素。它的具体内容涉及公共管理辖区内几乎所 有的因素，这些环境因素通过影响区域内人们 的生产、生活及思维方式，进而影响公共组织 的运作。
（3）按环境影响的公共管理层次分类

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第一，具有全国影响力的公共管理环境。这是指具有 全国性影响力，需要中央层面公共管理主体对之做出 反应的各种环境因素。在一国之内，许多跨地区性的 事件、许多需要巨额投入的事业都具有全国的影响力， 因此需要中央政府从全局的角度加以应对。 第二，具有地方影响力的公共管理环境。大部分的公 共管理环境因素只具有地方意义，特别是对于一个规 模巨大的国家而言，地方承担着更多的公共管理任务， 应对着几乎全部的地方性社会问题。

第三，资源环境。过去对资源的理解更多地局 限于矿产资源和生物资源。但随着科技的进步， 资源的外延越来越广泛，类型越来越多。资源 是一个社会存在与运作的物质基础，离开了资 源，人就无法生存下去。人类的绝大多数活动 都是围绕着资源的开发、利用和分配展开的， 资源环境是对公共管理影响最深最直接的自然 环境因素。
社会环境


社会环境是在自然环境基础上形成的涉及到人的活动、思 想等方面的各种具体因素。社会环境的类型极其复杂，这 里只简单介绍几项对公共管理具有重大影响力的社会环境 因素。 第一，人口环境。公共管理活动的目的是为公众提供公共 产品和为每个社会成员提供更便利的生活条件。因此，人 口环境构成了公共管理环境中非常关键的因素。人口环境 的内容包括人口数量、人的素质、人口的构成、人的心理、 人的需求、人的性格特点、人的思维方式等。当然，在对 公共管理环境中的人口因素考察时，主要是将社会中的人 作为一个群体来考察，一般不会具体考察单个的人。只有 在对公共组织的领导者进行分析时，才会具体考虑个人的 心理特征、个体素质等内容。
2、关系复杂

公共管理环境是一个复杂的开放系统，它对于 公共管理活动的影响是广泛而复杂的。构成公 共管理环境的条件和要素不仅范围广泛，而且 关系错综复杂。例如，但就科学技术这一要素 讲，它同人口素质、文化教育、社会制度、生 活方式、价值观念等要素之间的关系以及与其 他要素之间的关系都是非常复杂的。

第二，外部环境。科技进步带来的交通、通讯 的便利，使得距离对人际交往的限制力越来越 弱，同时也使得人们的需求面越来越大。任何 一个有限的区域都难以满足人们所有的需要， 因此跨区域的交流交往日益增长。而市场经济 体制又从制度上不断强化这种跨区域的交流， 从而使得一个地方所受的环境影响不再局限于 本区域之内。除了经济因素，源于自然环境破 坏而造成的影响也经常是跨区域的，无法局限 于特定区域内加以解决。
（4）按公共管理环境对公共管理的价值分类


第一，良性公共管理环境。良性公共管理环境 是指对公共管理具有正面积极影响的环境因素。 良性公共管理环境可以是国内环境，也可以是 国际环境。但需要注意的是，对于公共管理而 言的良性环境并不必然是对于社会而言的良性 环境。 第二，恶性公共管理环境。与良性公共管理环 境相对，对公共管理活动产生负面影响的环境 因素都是恶性公共管理环境。


第一，地理环境。地理是指一个地方所处的区位、地 形等因素。地理环境对于公共管理的影响大多是间接 的，需要与其他因素结合才能产生实质性的影响。但 是，地理因素的影响又是多方面的，一个地方所处区 域及地形因素对该地方的经济文化类型的形成具有基 础性作用。 第二，气候环境。气候是指一个地方降雨、气温、节 气变化等因素。气候环境能够对一个地方的农业生产 具有决定性的影响，同时在塑造地方生活方式方面也 具有重要的作用。这两方面的影响使得气候条件也成 为一个地方社会经济文化形态的基础条件之一。
第一节 公共管理环境的内涵与基本要素

一、公共管理环境的内涵及其特征 二、公共管理环境的基本要素
一、公共管理环境的内涵及其特征

公共管理环境是指对公共部门及其管理过程、 管理方式以及管理效果产生直接或间接作用或 影响的外部条件的总和。公共管理环境对于公 共管理意义重大，它是公共部门及其管理者开 展活动的根本依据和出发点，它的发展变化影 响和制约着公共部门管理职能的确立及其变革。 一般而言，公共管理环境具有如下几个方面的 特征。
第四章 公共管理环境
公共管理环境


公共管理环境的内涵与基本要素 公共管理环境与公共管理的相互关系 当代公共管理的环境变迁 中国公共管理的特殊环境
公共管理环境是公共管理的根本依据和出发点，也是公共 管理施加影响的对象。运用系统、科学的理论和方法研究 公共管理同公共管理环境的相互关系，是实现公共管理目 标的基本要求，也是公共管理部门与时俱进的重要体现。
人口环境

不同的人口环境迫使不同的国家采取不同的人 口政策，而人口政策反过来又改变着这个国家 的人口环境。中国的计划生育政策使得中国的 人口环境有了根本性的改变。在“控制人口增 长，提高人口素质”的方针指导下，近三十年 的计划生育政策使我国少出生4亿人口，出生 率降到了较低的水平，大大减轻了人口压力， 同时，人口素质稳步提高，保证了我国经济、 社会的稳定发展。
第二节 公共管理环境与公共管理的相互关系

在一个生态环境系统中，作为主体的行动者和作为客 体的环境构成了矛盾的双方。环境为主体的生存和发 展提供了条件，对主体的活动有着决定性的影响和作 用。而主体的存在方式和活动也会对环境构成影响， 改变着环境。在公共管理生态系统中，公共管理环境 与公共管理的关系也是如此，公共管理环境决定了公 共管理的存在方式，决定了公共管理主体开展活动的 方式，而公共管理活动也会影响或改变公共管理环境， 从而使得整个公共管理生态系统处于不断的变化与发 展的状态之中。
经济环境


首先，国家的经济体制是国民经济运行的直接制约因素。 社会主义国家曾普遍奉行的计划经济体制就严重束缚了经 济发展的活力。改革开放后我国经济的飞速发展与我国经 济体制的转变密不可分。 其次，国家的经济政策对国家经济发展具有强烈的导向作 用，能够引导国家经济结构和产业布局的调整。 再次，政府公共管理提供的产权保护和交易规则是市场经 济有效运行的基本保证。 最后，公共部门为社会经济领域提供服务的水平和效果也 直接制约着国家的经济绩效。当然，公共管理对经济环境 的影响是多方面、多角度的。比如，中国的梯度发展战略 极大地推进了我国东部经济的腾飞，但同时使中国出现了 明显的收入梯度差，也导致东部、中部、西部三大区域在 心理、文化等方面出现了巨大差别。
3、作用各异

从整体上讲，公共管理环境是公共部门赖以存 在和发展的基础，是公共部门进行有效管理不 可或缺的条件。但是，构成公共管理环境的诸 多要素对公共管理主体的作用和影响却各不相 同，或直接，或间接；或决定性的，或一般性 的；或突发性的，或渐进性的；或暂时性的， 或永久性的，等。不同地区之间、不同民族之 间以及不同国家之间，其公共管理的环境也各 不相同，公共管理的主体受其环境的影响也存 在着各种差异。
《马克思恩格斯选集》（第4卷），人民出版社1995年版，第483页。

自然环境

中国过去一直追求重化工业的超速发展，带来 了自然环境的急剧恶化。目前，我国沙漠化和 水土流失非常严重，自然灾害发生的频率大大 增加，破坏力也大大加强。2004年全球污染最 严重的20个城市中中国占据了一半以上。近几 年通过实施退耕还林、荒山荒地造林、退牧还 草、天然林保护、京津风沙源治理、江河源头 生态保护等重点工程，生态环境恶化的局面取 得了整体遏制、局部好转的良好效果，沙漠化 扩展速度逐步下降，森林覆盖率逐步提高。





在自然环境方面，公共管理对环境保护的重视程度直 接影响环境生态的变动趋势 在人口环境方面，公共管理改变着人们的生育观念和 人口增长模式 在经济环境方面，公共管理是推动国家经济发展的关 键因素 在政治环境方面，公共管理是实现政治诉求的基本领 域 在文化环境方面，公共管理是推动文化环境演变的基 本力量
4、动态发展

公共管理环境不是一成不变，而是在动态中不 断发展。公共管理环境各要素的变化，或是潜 在的，或是明显的，体现在自然环境的变化、 社会结构的转型、经济形势的变化、政治局势 的演变等。
二、公共管理环境的基本要素



公共管理环境是由各种具体因素构成的一个系 统，根据各种不同标准，可以对这些环境因素 进行不同的分类。 （1）按各因素的具体性质与内容分类 根据这种分类方法，公共管理环境首先可以被 分为自然环境与社会环境两大类，每一大类下 面又包含了众多的具体环境因素。 在自然环境中，对公共管理主体具有重大影响 的因素包括：

第四，文化环境。广义的文化包括一切人类劳 动创造或改造过的东西，狭义的文化则主要指 的是人类在长期发展的历史过程中积累的精神 产品，包括价值观念、伦理道德、社会心理、 教育科学、文学艺术等诸多方面。文化对于公 共管理来说，有时候是包袱，有时候是财富。 公共管理中的制度设计、组织运作、活动方式 选择等都在不同程度上受到它所依存的文化环 境的制约。