我国公立医院产权改革研究

我国公立医院产权改革研究
论文导读：年新医改方案中提出要改革公立医院管理体制、运行机制和监管机制。

本文认为公立医院的转制最关键的改革是产权的改革。

提出公立医院进行产权改革的必要性。

公立医院，我国公立医院产权改革研究。

关键词：公立医院，产权，改革
引言
2009年新医改方案中提出要改革公立医院管理体制、运行机制和监管机制。

积极探索政事分开、管办分开的有效形式。

界定公立医院所有者和管理者的责权。

同时还提出要积极稳妥地把部分公立医院转制为民营医疗机构，制定公立医院转制政策措施。

本文认为公立医院的转制最关键的改革是产权的改革。

对于产权的界定，不同的学者给出了不同的定义，本文选用如下定义：产权是由财产所有权派生出来的概念，是某个个体对某经济物品、稀缺资源或交易对象的权利，是建立在财产所有权基础之上的，以所有权为核心的总和通过界定财产主体在经济活动中运用其财产的各项权利和义务，借以约束和规范各主体的行为产权是一束权利，《牛津法律大辞典》中对产权的构成分解为：占有权、使用权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其他与财产有关的权利。

其中最基本的权利概括为：所有权、使用权、收益权和转让权。

本文通过对公立医院产权的现状进行分析，提出公立医
院进行产权改革的必要性，结合公立医院改革的模式和经验给出相关的建议。

文章第一部分主要介绍我国公立医院的历史演进及承担功能，第二部分提出公立医院改革的必要性，第三部分对公立医院产权改革模式和经验进行梳理，第四部分主要探讨在公里医院改革中应注意的问题。

一、我国公立医院的演进及承担功能
我国公立医院服务体系建立在计划经济时期，是整个计划经济体系的一部分，分为全民所有制和集体所有制两种形式。

1949年新中国成立后，国内医疗机构数目极少，而新政权面对的是战争过后传染病流行、最基本的医疗保健服务缺失的现状，因而国家必须承担起举办医疗机构的责任，国有医院基于现实的需要而建立。

一直以来公立医院的设立是被当做福利机构，体现社会主义的优越性，但是在20实际90年代后期，公立医院出现了效率低下、资源浪费、费用过高、腐败滋生等一些列问题，由于长期以来依靠政府的财政拨款，缺乏有效的约束，没有成本收益意识，承担风险的意识和能力薄弱。

二、公立医院产权改革的必要性
清晰的产权安排可以激励资产的拥有者更高效率的配置资源，整个社会效率的提升就是看产权能否从低效率的人手中转移到高效率的人手中。

（一）当前公立医院产权安排特征
我国公立医院的产权界定为“国有产权”，所谓国有产权顾名思义，就是归属于国民全体。

但是从国民角度来看，公立医院经济收益的盈亏、医疗服务提供的的多少以及质量高低都不由全体国民决定。

从这个意义上讲，本应是人人享有，实际上是人人无份。

从医院所依托的部门来讲，在公立医院管理中存在着归属不一，有的隶属于各级政府机构，有的隶属于不同的企事业单位。

条块分割，容易造成资源的重复配置。

从行政部门角度来讲，医院名义上是独立的法人，但是却组织在一个庞大的行政化等级之中，院长负责制并没有真正落实，行政部门既办医院又管医院，既经营医院又监督医院，政府和医院之间是一种行政隶属关系。

而且公立医院的业务、人事、经费等都由不同的部门负责，缺乏一个统一的人格化主体，多个部门负责最终就是无人负责，各个部门都缺乏关心国有财产、关心国民医疗的动机。

因此公立医院所有者缺位，名义上的经营者并不拥有使用股权、收益权和转让权。

（二）当前公立医院产权安排模式的问题
1.行政僵化
国家所有制中的国家是一个抽象的概念，但是却是具体的表现，在现实经济活动中，国家所有制就体现为国家各级行政管理部门所有制。

公立医院承担着为全体国民提供可及性强、满足多元化需求的医疗服务的功能，这需要医院经营
者及时充分了解国民需求把握其变动情况，并作出敏锐的反应。

但是由于我国公立医院必须听命于来自官僚体系的层层决策，经营者对于医院的日常运作缺乏应有的自主权和控制权，因而行动迟缓，对应市场需求的是僵化的行政指令，显然，效率低下，也没有承担起公立医院服务于全体国民的功能。

同时，所有的公立医院都在接受行政指令进行资源配置，投资、融资渠道不畅，产权缺乏流动性，即没有转让权，难以实现资产重组和优化配置。

2.产权异化
公立医院的职责本是为国民提供充分的满足多元需求的医疗服务，但是由于产权的模糊不清，就没有为医院的经营者、管理者以及普通工作者提供与国民医疗服务相关的激励机制。

反而使产权异化。

这是因为公立医院讲求行政级别，其中的工作人员都根据行政级别确定工资和福利待遇；由于公立医院预算软约束的存在，经营者和管理者都有积极性扩大投资规模来提升医院的行政级别，对于投资的收益并不关心。

同时，行政级别对应着权力关系，其中就又涉及到了人事聘用、干部提拔等寻租创租的空间，公立医院的产权异化为了满足私人利益的工具，即“有凭借所有权获利的主体，却难以保证有替国有财产保值和增值的义务主体。

”
3.政府与市场的双重失灵
公立医院的数量占到了90%，造成了对医疗市场的垄断，
多元化办医格局没有空间实现，医疗服务市场的效率低下。

而规模庞大，院情复杂的公立医院都由政府来进行管理和监督，不仅增加了政府的负担，也难以做到将有限的财政真正投入到急需发展和需要支持的医疗事业上去。

本应由政府提供的公益性卫生保健、传染病预防等公共产品长期投入不足，在医疗市场求远大于供的前提下，加之医疗市场本身的信息不对称和供给者诱致需求的存在，政府的垄断就会使市场失灵更为严重。

在医疗服务领域存在着政府与市场的双重失灵，也就存在着公平与效率的双重缺失。

我国目前处在由计划经济向市场经济转轨时期，市场机制的作用日益发挥出重大的作用，但是，在我国医疗市场上，公立医院占据垄断地位，医院内部依旧采用计划指令，这不符合我国整体的发展趋势。

2001年我国正式加入WTO，拥有精湛技术、充裕资金、丰富运营经验以及优良管理方式的境外医疗机构进驻我国，必将和国内的医疗机构展开竞争。

因而要建立产权清晰、权责明确、政医分开、管理科学的现代医院制度。

论文写作，公立医院。

三、公立医院改革的国内模式及国际经验
公立医院的产权改革势在必行，更重要的是采取何种模式进行改革。

在我国对于公立医院产权改革的探索中，出现了一些有意义的探索。

论文写作，公立医院。

在国际上，一些国家对于公立医院的产权改革进行了尝试，这些对于深化
我国公立医院产权改革具有借鉴意义。

论文写作，公立医院。

（一）国内公立医院产权改革模式
1.宿迁模式
宿迁模式也称“卖光式”，宿迁模式拍卖公立医院的背景是当地的财政吃紧，多数医院处于负债状态，在财政分权以后，公立医院基本上靠财政支持，于是公开拍卖公立医院，发挥市场力量，政府作为医疗市场上的监管者，将转制后的资金用于建设公共卫生、预防保健等公共医疗。

2.杭州模式
杭州模式是探索公立医院管办分离，弱化公立医院的行政隶属关系，建立出资人制度，实行院长负责制，给予院长经营自主权。

3.苏州模式
苏州市管办分离的方式是采取组建或向社会公开招标选拔非营利性医院管理机构，将医院经营管理权交给医院管理法人，实行政府监管下的医院自主管理，政府负责购买医疗服务而不再管理日常运作事物。

4.上海模式
上海模式是建立一个由政府全额拨款的医院发展中心，中心承担着为公立医院决策、国有资产的运营和管理。

强调的是对国有资产的管理和保值增值。

5.潍坊模式
山东潍坊在公立医院改制中采取的是取消其行政级别，实行院长聘任制、任期制和年薪制，实行股份制改造和完善法人治理结构，对符合推向市场的公立医院实行多种形式的股份制改造。

除此之外还有海淀模式、无锡模式等都是要解决公立医院的管办分离问题，这些方式中有的采取了拍卖私营方式，有的采取了出资人制度下的院长负责制，有些是政府负责购买和监督，建立医院法人治理结构。

（二）国际公立医院产权改革的模式
1.美国的公立医院产权改革模式
在美国设立管理委员会，对公立医院的经营活动保持一定程度的控制权。

在公立医院管理上，实行董事会管理下的院长负责制。

医院院长全面负责医院的管理并对董事会负责。

公立医院是独立的实体，实行高度自治，在财务、人事和日常管理上拥有更多的自主权。

2.英国的公立医院产权改革模式
英国的公立医院是政府举办，实行的是内部市场化。

政府不直接向国民提供医疗服务而是代表国民购买医疗服务，医院由官僚体系的附属预算单位转变为拥有高度自主性的实体。

医院的收入不再完全来自于财政预算，医院之间的竞争出现了产权的融合和医院的重组，组建了医院托拉斯，后者成立董事会，负责监督管理和经意决策。

英国的医院享有
的权利包括：对资产的获得、拥有以及处置的权利；借贷的权利；保留盈余和建立储备的自由；不受地方区域及NHS行政管理的控制，建立自己的管理体系等权利；根据自身的需要自由的雇佣工作人员，不受数量和类别的限制；独立决定雇员的薪金和福利等权利。

3.德国的公立医院产权改革模式
德国对公立医院的改革实行的是医院自治，借鉴私营企业的管理方式，在医疗服务购买者和提供者之间引入合同，扩大医院在服务范围、人员聘任和财务上的自主权，保留医院的收益权。

政府则不再负责医院的日常事务而专注于制定相关政策法规及对医院工作的监督上。

在管理体制上，德国设立了董事会监督下的首席执行官负责制。

4.新加坡的公立医院产权改革模式
新加坡对公立医院的改革实行的是国有民营的公司化治理，医院类型包含国有民营的公立医院、政府医院和私人医院。

对国有民营的公立医院下放医院管理自主权，直接授权医院自行组织管理。

设立董事会，负责医院的发展规划、方针政策，委任院长进行管理，对董事会负责。

世界银行经济学家把美国医疗机构的兼并重组情况称为“私有化”，把英国、德国和新加坡等国公立医院的改革称之为“公司化”。

从国际经验上来看，公立医院的改革都体现出了下放医院自主权，医院拥有了控制权、收益权以及转让权，
保证了医疗服务的质量和效率。

综合国内国际的经验，可以发现产权改革的核心内容是把政府作为出资者的所有权和医院作为法人的财产权、使用权、受益权相分离，医院作为独立经营者自主管理、自负盈亏。

五、我国公立医院产权改革的模式
医院的产权改革是为了增强医院的生机与活力，提高医疗卫生服的效率。

在进行公立医院的产权改革时应该根据公立医院的具体情况采取不同的改革模式，对于公立医院不加区分的同等放权是错误的。

予以考虑的因素主要有：医院的现有规模、所承担的职能、医院的经营状况以及医院在整个区域内卫生规划中的地位等。

对于规模小、长期亏损且不再必要承担公共卫生服务的医院可以采取宿迁模式进行拍卖或改为民营医院；对于规模较大、承担一定的公共卫生服务拥有一定技术力量但是由于资金短缺设备陈旧难以运转的医院可以选择股份制合作的模式，由国家控股引入社会资本；对于人才设备不足，但是在区域中十分重要的医院可以采取资源重组的模式；对于形成一定规模，技术力量、人才都有雄厚基础但是发展空间受限的医院可以采取组建医院集团的方式，共同发展；对于对百姓生命健康具有决定意义的医院即便是社会资本雄厚、市场力量强劲也需要由政府负责。

六、我国公立医院产权改革中注意的问题
由于公立医院的产权改革涉及到国民的医疗福祉，对于整个国家和社会都具有十分重要的意义。

因此，在改革中应该注意以下问题：
（一）配套措施
医疗卫生体制的改革是要解决民众的“看病难、贵”的问题，从供需上分析，我国目前的医疗服务市场中由于供给放存在着结构上和数量上的不足，社会资本流入的空间小，因此公立医院的产权改革意义就在于释放市场的力量，调整政府财政之出的结构，解决医疗服务供给不足和结构性失衡的问题。

而医疗体制改革是一个系统工程，需要其他改革政策共同推进。

宏观上政府职能的转变，政府与市场的定位；微观上还涉及到药品流通体制的改革、医疗保险的融资方式、付费方式等方面的改革。

论文写作，公立医院。

开放市场可以增加医疗服务的供给，但是竞争会带来医疗服务质量的提高，也可能导致医院盲目的扩大规模引入设备，这些也会推动医疗费用的上涨。

因此，公立医院产权改革不能彻底解决目前存在于医疗体制中的所有问题，但是却是关键的环节。

（二）政府职能
公立医院的改革很大程度上需要政府职能的缩减和转变。

但是并不表明政府对于医院的放纵，医疗市场是一个特殊的市场，关系到全体国民的生命健康。

政府的职能做了结构上的调整。

论文写作，公立医院。

从财政支出结构上来看，
产权改革后，国家可以将财政投入到社会的公共卫生保健、传染病预防，以及市场力量没有积极性进入的领域，如偏远地区的医疗服务提供、发病率极低的病种治疗等方面。

从对社会资本政策来看，政府的政策要长期性、稳定性。

产权的功能之一就是给产权拥有者一定的预期，约束经营主体的行为。

而在我国，往往政策上鼓励社会资本进入医疗领域，实现多元化的办医格局，但实际上设置很苛刻的进入壁垒，被称为“弹簧门”、“玻璃门”，社会资本进入有很大的阻碍。

因此，政府不仅要提供政策上的保障还要对相关机制进行改革，如市场的准入机制、对于接管负债严重公立医院的社会力量要给以实质的政策优惠等。

众所周知，医疗服务市场同一般的商品市场相比具有特殊性，存在着市场失灵。

因此，政府还要作为“裁判员”对医疗市场上的医疗机构进行严格的监督，保证良好的市场运行秩序。

（三）公立医院产权改革模式中应注意的问题
我国公立医院产权改革需要根据医院不同的情况采取不同的模式，在改革的各种模式中都有需要注意的问题。

1.拍卖式
宿迁卖光式的医改在社会上引发了热烈的讨论，这种激进式改革中存在的一个重要的问题就是对公立医院资产价值的评估。

在我国国企改革历程中，一些学者对国有企业产权改革提出质疑，如有名的“郎顾之争”。

论文写作，公立
医院。

在改革中存在着国有资产的流失、腐败滋生等问题。

我国公立医院的改革中，不能盲目的“甩包袱”，要对公立医院的资产价值进行有效权威的评估。

从博弈论的角度出发，进行拍卖的国有资产必是在经营中亏损严重，国家在讨价还价中的耐心小，谈判力低，国有资产的价值容易被低估。

但是在医疗市场上，公立医院改革的目标应该是为整个社会增加医疗福祉，因此，如果改革时的资产是否被低估不能精确，那么可以对拍卖后的经营状况进行监督，用改制后医院对于医疗服务市场的贡献来衡量。

如果改制后对于整个社会的贡献大于在国有资产评估时被低估的部分，那么改制从社会全体的角度就是一个进步。

另外，各级政府要将公立医院拍卖后的资金数目和流向进行公示，接受社会的监督，避免资金流向容易产生政绩的项目。

2.国有民营改革
国有民营的改革是建立国家的出资人制度，即在保证国有资产所有权不变的前提下，选聘出经营者行使使用权、经营权。

在国有民营改革方式中，需要根据经营状况来决定是否改变经营者，因此每个经营者都有一定的经营期限，在经营期限不确定或期限较短时，就会引发其短视行为，利益最大化成为唯一目标，这样的目标追求在医疗服务这个特殊的市场中就会引发严重的供给者诱致需求等加重看病贵的行为。

3.股份制改革
产权改革是明晰公立医院的产权，但是产权改革是否改变公立医院本身的问题，也需要多种政策的配套。

进行股份制改造的医院，由股东大会选出董事会行使医院资产的支配权，董事会聘任院长来负责医院的日常管理，由监事会监视院长的行为。

在改革中，董事会不能单纯的由医院上级行政主管部门来决定，保证院长具有经营才能同时拥有独立经营的权利；对于院长的指标评价体系要与行政评价体系脱钩，在医院内部设立奖惩机制要保证对责任者有足够的激励与约束。

（四）保留的公立医院
对于公立医院的产权改革，有些需要保留由政府支持继续发展，这些公立医院主要承担诸如基本医疗服务、突发事件性质的医疗救助。

预防保健、健康宣传教育等社会责任。